A DESAPROPRIAÇÃO DO BEM PÚBLICO PELO NÃO CUMPRIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE


Ana Carla de Paiva Rocha*
Carina Bezerra Kobashigawa**


RESUMO

Este artigo apresenta a problemática que envolve o tema da desapropriação dos bens públicos pelo não cumprimento da função social da propriedade no ordenamento jurídico brasileiro, bem como a sua fundamentação, formas e procedimentos.

Palavras chave: Desapropriação. Função social da propriedade. Possibilidade. Utilidade Publica. Indenização.


ABSTRACT

This article is about the issue of expropriation of public property for not meeting the social function of property in the Brazilian legal system, as well as their reasons, forms and procedures.

Keywords: Expropriation. Social function of property. Possibility. Public utility. Social interest. Restitution.


1. Introdução

O presente trabalho tem o objetivo de traçar considerações acerca da possibilidade de ocorrência de desapropriação dos bens públicos pelo descumprimento da função social da propriedade, baseando-se em doutrinas, legislações, jurisprudências e artigos de diversos autores.

Para alcançar o tema desejado, se faz necessário, ainda que em breves linhas, abordar a questão do direito de propriedade privada no nosso ordenamento jurídico, bem como a função social atrelada a esse direito de propriedade.

Em seguida, procura-se apontar a percepção de propriedade pública e a possibilidade de estar sujeita ao dever do cumprimento da função social, bem como as possíveis sanções pelo seu descumprimento.

Por fim, busca-se destacar que a Administração Pública está sujeita ao cumprimento da função social de sua propriedade, podendo ter o bem desapropriado por outro ente federativo, e ainda, demonstrar o procedimento e forma de indenização.



2. DIREITO DE PROPRIEDADE PRIVADA. FUNÇÃO SOCIAL.

A Constituição Federal de 1988 no artigo 5º, inciso XXII garante a propriedade como direito fundamental e, a propriedade que antes era direito oponível erga omnes, hoje, está atrelada ao cumprimento de sua função social, conforme estabelecido no mesmo artigo 5º, inciso XXIII.1

De acordo com o artigo 182, §2º da Constituição Federal, a propriedade urbana cumpre a função social quando atende às exigências fundamentais da ordenação da cidade expressas no plano diretor.

E, por último, a atual Lei Maior permite a intervenção do Poder Público na propriedade sob os fundamentos de necessidade, utilidade pública ou interesse social. Dentre os meios específicos de intervenção da propriedade, temos a desapropriação, que será aprofundada mais à frente.

Destaca-se que o cumprimento da função social limita a propriedade do particular. Esta condicionante visa, na verdade, o bem comum.

Cumprir a função social da propriedade pode ser entendido como um princípio que impõe ao proprietário o atendimento às normas constitucionais e ao interesse da coletividade, uma vez que o proprietário deve dar à coisa destinação, utilidade econômica e social ao invés de quedar-se inerte objetivando a especulação imobiliária decorrente da valorização do bem.

Traçado esse panorama geral da propriedade e a função social, sabemos que a função social da propriedade é um poder-dever que obriga o indivíduo e caso não seja cumprida, a propriedade não será merecedora de proteção do ordenamento, podendo, inclusive, sofrer sanções de fundamento constitucional, como a desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública e a progressividade extrafiscal.



3. PROPRIEDADE PÚBLICA. FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE PÚBLICA.

Tendo em vista que o Estado também tem propriedades, propriedades públicas no caso, surge a seguinte questão: É possível falar em função social da propriedade pública? Ora, se o poder público está vinculado ao interesse público, logo, a sua propriedade deve ser usada para tal finalidade.

Vale a pena definir quais são as pessoas que compõe a Administração Pública, para sabermos quais são os sujeitos que possuem bens e se estes são passiveis de cumprimento da função social.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro2 leciona que a Administração Pública compreende a Administração Pública Direta, composta pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios; e a Administração Pública Indireta, autarquias, fundações instituídas pelo Poder Público, empresas públicas, sociedades de economia mista e os consórcios públicos. Sendo, a autarquia pessoa jurídica de direito privado; a fundação e o consórcio público podendo ser de direito público ou privado, dependendo do regime que lhes for atribuído pela lei instituidora e as demais pessoas jurídicas de direito privado.

No tocante às pessoas jurídicas que exercem atividade econômica, não nos resta dúvida que a propriedade dessas pessoas jurídicas deverá respeitar sua função social, inclusive se sujeitando às sanções que a Constituição prevê, como a desapropriação-sanção e a progressividade extrafiscal de alguns impostos, uma vez que seus bens são particulares e por isso sujeitos ao arcabouço normativo-constitucional da função social.

A questão que nos rodeia é a analise da função social dos bens dos entes da Administração direta, autárquica e fundacional, todas pessoas de direito público interno, sujeitas inteiramente ao regime jurídico administrativo e com tratamento de Fazenda Pública.

Em relação à propriedade privada, a função social representa uma reação contra a visão individualista de propriedade, servindo de instrumento para a consecução do bem-comum. Já a propriedade pública, em sua essência, tem a finalidade de bem-comum, apenas por se tratar de bens de pessoas jurídicas de direito público que sempre está vinculada ao interesse público.

Para o particular, cumprir a função de sua propriedade é usar o patrimônio de acordo com a sua finalidade. Já a função social do patrimônio público, Maria Silvia Zanella Di Pietro, entende que não é incompatível com a propriedade pública:

"a ideia de função social, envolvendo o dever de utilização, não é incompatível com a propriedade pública. Está já tem uma finalidade pública que lhe é inerente e que pode e deve ser ampliada para melhor atender ao interesse público, em especial aos objetivos constitucionais voltados para o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e à garantia do bem-estar de seus habitantes." (PIETRO, 2006, p. 12)

Como se vê, a propriedade pública, já se dirige, em tese, ao atendimento dos interesses de todas as pessoas e, por isso mesmo, referir-se à sua função social, parece uma repetição inútil daquilo que já lhe é reconhecido como essencial. A propriedade pública é, por definição, voltada ao interesse público, e o reconhecimento de sua função social impõe uma verificação de conformidade entre o interesse publico e o interesse social impondo o dever de atendimento não apenas ao interesse do Poder Público, mas no atendimento dos interesses sociais privilegiados pelo texto constitucional.

Ademais, insta consignar que a Constituição Federal ao estatuir que a "a propriedade atenderá sua função social", não excluiu a afirmação à propriedade pública. Posto isso, tendo em vista que não houve diferenciação, concluímos que toda propriedade deverá atender sua função social.

O principio da função social da propriedade pública não esta consagrado com tanta clareza na Constituição. Ele não é definido senão por meio de diretrizes a serem observadas pelo poder público. Ele esta sintetizado no artigo 182. O dispositivo coloca como objetivo da política de desenvolvimento urbano "o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes".

Para demonstrar como o principio da função social pode atingir a propriedade publica é necessária uma breve exposição sobre as modalidades de bens públicos.

O Código Civil fez uma classificação tripartite dos bens públicos, distinguindo os em: bens de uso comum do povo, bens de uso especial, e bens dominicais. O critério dessa classificação é o da destinação ou afetação dos bens: os da primeira categoria são destinados, por natureza ou por lei, ao uso coletivo; os da segunda ao uso da Administração, para consecução de seus objetivos; os da terceira categoria não tem destinação pública definida, razão pela qual podem ser aplicados pelo Poder Público, para obtenção de renda. No entanto, pelo parágrafo único do artigo 99 do Código Civil de 2002, "não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito publico a que se tenha dado estrutura de direito privado".3

Por essa razão, sob o aspecto jurídico, pode-se dizer que há duas modalidades de bens públicos: os de domínio público do estado, abrangendo os de uso comum do povo e os de uso especial; os do domínio privado do estado, abrangendo os bens dominicais.

A principal distinção entre as duas modalidades diz respeito à inalienabilidade dos primeiros e a alienabilidade dos últimos. No atual Código Civil, a inalienabilidade dos bens de uso comum do povo e dos bens de uso especial e a alienabilidade dos bens dominicais esta expressa, respectivamente, nos artigos 100 e 101, tornando os bens indisponíveis e disponíveis.4

Como fora dito anteriormente, a destinação pública é inerente à própria natureza dos bens de uso comum do povo e de uso especial, porque eles estão afetados a fins de interesse público.

Falar de função significa falar em dever para o poder publico: dever de disciplinar a utilização dos bens públicos, de fiscalizar essa utilização, garantindo que a mesma se faça para fins de interesse geral, cabendo ao Poder Público ampliar ou restringir a utilização dos bens.

Sobre a função social dos bens públicos, de acordo com a sua classificação, Maria Silvia Zanella Di Pietro dispõe em seu artigo que aos bens de uso comum do povo e aos bens de uso especial sejam acrescentados outros usos, e com relação aos bens dominicais a função social exige que se atenda às exigências de ordenação na cidade expressas no plano diretor:

"Com relação aos bens de uso comum do povo e bens de uso especial, afetados, respectivamente, ao uso coletivo e ao uso da própria administração a função social exige que ao uso principal a que se destina o bem sejam acrescentados outros usos, sejam públicos ou privados, desde que não prejudiquem a finalidade a que o bem esta afetado.

Com relação aos bens dominicais, a função social impõe ao poder publico o dever de garantir a sua utilização por forma que atenda às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, dentro dos objetivos que a Constituição estabelece para a política de desenvolvimento urbano. " (PIETRO, 2006, p.12)



4. DESCUMPRIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE E POSSÍVEIS SANÇOES. DESAPROPRIAÇÃO

Pois bem, traçado um panorama da função social da propriedade privada e publica, sabemos que tanto o particular quanto o Estado tem o dever de cumprir a função social, mas, qual será a consequência do não cumprimento da função social?

Caso o particular, proprietário de imóvel situado em área que esteja inclusa no plano diretor de desenvolvimento urbano do Município, para a qual haja lei municipal específica autorizando exigir dos proprietários, nos termos da Lei Federal 10.257 de 10.07.2001 denominada de Estatuto da Cidade, a adequada utilização do bem e se o proprietário insistir em não fazê-lo, poderá haver a desapropriação do bem. Antes da desapropriação do imóvel, serão aplicadas outras medidas, quais sejam: 1- imposição de parcelamento do solo ou edificação compulsória; 2- tributação do imposto territorial ou predial progressivo no tempo e por ultimo, 3- a desapropriação com pagamento de títulos da divida pública. 5Verifica-se que a desapropriação do bem é a sanção mais severa para o particular caso não cumpra com a função social da propriedade.

No caso da administração pública, haverá a possibilidade de sanção pelo descumprimento da função social?

Nilma de Castro Abe em seu artigo6, ao contrário do que dispõe Maria Sylvia Zanella di Pietro, expõe sua opinião no sentido de que o dever de cumprimento da função social da propriedade se aplica apenas aos particulares, não sendo oponível ao Estado, sob o fundamento de que o Estado não está sujeito as sanções jurídicas previstas aos particulares, quando do descumprimento deste dever.

Para Abe não é possível aplicar as mesmas sanções que os particulares possam sofrer diante do descumprimento da função social, tendo em vista que o parcelamento ou a edificação compulsória feriria o princípio federativo, assim como a desapropriação.

Sustenta ainda que não caberia ao Município, por exemplo, impor o Imposto Predial Territorial Urbano progressivo no tempo por conta da imunidade tributária presente no art. 150, VI, "a" da Constituição da República. Fundamenta ainda a autora, afirmando ser patente a inaplicabilidade das sanções jurídicas previstas para o descumprimento da função social aos entes públicos, o fato de que os bens públicos se sujeitam a regime diferenciado em relação aos bens dos particulares, embora admita que os bens públicos devam atender aos interesses coletivos.7

Diogenes Gasparini defende que os entes públicos (Estados e a União) não seriam destinatários dessas imposições, mesmo que seus imóveis estejam em área incluída no plano diretor e haja lei municipal disciplinando o seu parcelamento, a edificação e a utilização compulsórios, porque seria uma intervenção de um ente federativo em outro, e cada ente tem competência para usar, gozar e dispor de seus bens públicos urbanos segundo o interesse publico que lhe compete perseguir.8

Pois bem, como mencionado anteriormente, a desapropriação é a sanção mais severa para o particular que descumpre a função social. A Autora Abe fundamenta em seu artigo que a desapropriação promovida pelo Município, de imóvel público urbano da União implicaria numa invasão na autonomia de outro ente federativo, porque neste caso ocorreria a incidência da desapropriação-sanção como consequência jurídica pelo descumprimento do dever de atender a função social urbana. Fundamenta ainda que não há titulo constitucional para que o Município promova o sacrifício de direito de outros entes, somente tendo por fundamento o descumprimento da função social.9

Insta definir o conceito de desapropriação:

"(...) é o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público ou seus delegados, mediante prévia declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda de um bem, substituindo-o em seu patrimônio por justa indenização" (PIETRO, 2015, p. 10)

Importante destacar que muitos doutrinadores entendem que há possibilidade de desapropriação de bens públicos, desde que seja observada uma escala expropriatória descendente entre União, Estados e Municípios.

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, "Sujeito passivo da desapropriação é o expropriado, que pode ser pessoa física ou jurídica, pública ou privada. Quanto às pessoas jurídicas públicas, deve ser observada a norma do artigo 2º, §2º, do Decreto-lei nº. 3.365/41"

Dispõe o referido Decreto que "Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios. (...) Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa." Ou seja, os bens públicos são passiveis de desapropriação, desde que o expropriante10 seja entidade estatal superior ao expropriado11 e ainda, desde que haja autorização legislativa para o ato expropriatório.

Para Hely Lopes Meireles a desapropriação de bens públicos é possível desde que respeitada a escala hierárquica:

"Os bens públicos são passíveis de desapropriação pelas entidades estatais superiores desde que haja autorização legislativa para o ato expropriatório e se observe a hierarquia política entre estas entidades. Admite-se, assim, a expropriação na ordem decrescente, sendo vedada a ascendente, razão pela qual a União pode desapropriar bens de qualquer entidade estatal; os Estados-membros e Territórios podem desapropriar os de seus Municípios; os Municípios não podem desapropriar os de nenhuma entidade política" (MEIRELLES et al., 2011, 652)

Importante destacar que a desapropriação por descumprimento da função social caracteriza desapropriação sanção12, e o referido decreto estabelece a desapropriação por utilidade pública. Portanto, devemos verificar se a desapropriação urbanística sancionatória, da forma como é prevista em lei, preenche os requisitos da utilidade pública.

A desapropriação por descumprimento da função social da propriedade urbana está disciplinada pela Lei n 10.257/01 – Estatuto da Cidade, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal e estabelece diretrizes gerais da política urbana.13

Como visto, a desapropriação é um instrumento de política urbana de que se vale o Poder Público para, em atendimento ao interesse social ou à utilidade pública, transferir uma propriedade, para seu patrimônio ou de seus delegados, mediante pagamento de prévia e justa indenização em dinheiro, ou pagamento em títulos da dívida pública (desapropriação sancionatória).

A desapropriação urbanística sancionatória é tipo especial de desapropriação, que apresenta requisitos e características que a diferencia da desapropriação baseada na utilidade pública ou no interesse social. Só pode incidir sobre propriedade urbana não edificada, subutilizada ou não utilizada, incluída no plano diretor, a qual não foi dada o seu devido aproveitamento. Assim, esta desapropriação não consiste propriamente em uma transferência de imóvel, mas em instrumento destinado à realização da política urbana, como forma de utilizar o bem de acordo com as normas do plano diretor.14

Dispõe o artigo 182 da Constituição Federal:

"Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. § 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. § 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.

§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais."

A desapropriação para fins de reforma urbana se fundamenta no requisito da utilidade pública, portanto, para garantir o desenvolvimento urbanístico da cidade, o bem que não atender a função social, poderá estar sujeito à desapropriação, por fundamento de utilidade pública.15

Quanto ao processo de desapropriação, a Lei n 10.257/01 não contém normas específicas, razão pela qual se aplica o mesmo procedimento previsto no Decreto-Lei n 3.365/4.16

Ao examinar o referido decreto e a Constituição Federal, entende-se ser possível a desapropriação de bens públicos, mediante declaração de utilidade pública, desde que respeitada à ordem decrescente dos entes públicos e a autorização legislativa para o ato expropriatório.

5. DESAPROPRIAÇÃO DE BENS PÚBLICOS

Quando tratamos da desapropriação da propriedade pública, o Decreto Lei 3.365/41 prevê em seu artigo 2º, § 2º a possibilidade de desapropriação mediante a declaração de utilidade pública e desde que preceder de autorização legislativa:

Art. 2° Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios.

[...] § 2° Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa.

Atualmente existem duas correntes no sistema jurídico brasileiro sobre a desapropriação dos bens públicos.

A corrente majoritária defende a tese de que a desapropriação dos bens públicos só é possível se ocorrer na direção vertical das entidades federativas, ou seja, União, seguida dos Estados e Distrito Federal e por último os Municípios. Nesse sentido, a União Federal teria competência para desapropriar os bens do Estado e Distrito Federal, posteriormente os Estados teriam competência para desapropriar os bens do Município, porém, a contrapartida não funcionária.

Os doutrinadores que defendem essa corrente alegam a preponderância do interesse. Desse modo, o interesse da União estaria hierarquicamente acima dos demais por ser o interesse Nacional, seguido do regional, representado pelos Estados e por último o municipal, exercido pelos Municípios.

Nesse sentido, para essa corrente o artigo 2º, parágrafo 2º do Decreto Lei nº 3.365 de 1941, entendem que apenas os entes federativos superiores poderiam desapropriar os bens dos entes menores, tudo isso mediante previsão expressa de lei. Resumidamente, mediante previsão legal, a União poderia desapropriar bens dos Estados e Municípios, por outro lado, os bens da União não seriam desapropriados.

Já a corrente minoritária defende a posição de que a desapropriação dos bens públicos seria possível por todos os entes da Federação, independente da ordem hierárquica, desde que reconhecida a igualdade de condições entre todos os entes.

Os doutrinadores dessa corrente fundamentam essa posição com base no artigo 19, inciso III, da Constituição Federal, que prevê a igualdade entre todos os entes federados, não se justificando a hierarquia entre eles.

Letícia Queiroz de Andrade defende que a possibilidade de exercício de poder expropriatório entre as entidades federativas não está pautada na existência de alguma desigualdade jurídica, e não tem como condição para a expropriação a observação de uma escala expropriatória decrescente, uma vez que não há vínculos de hierarquia, nem de controle entre elas, posto que diante do princípio federativo o que há é uma relação de autonomia recíproca e igualdade jurídica.17

Posto isso, para Letícia Queiroz Andrade é possível a desapropriação entre entidades da mesma escala federativa ou de escala federativa diversa, vejamos:

"(...), qualquer modalidade de desapropriação de bens públicos é, para nós, juridicamente possível, tanto entre entidades da mesma escala federativa, quanto entre entidades de escala federativa diversa, hipótese na qual poderá ser promovida não só pela União, como também pelos Estados e Municípios, com relação aos bens umas das outras". (ANDRADE, 2006, 106)

Isso significa que todos os entes federativos poderiam desapropriar os bens públicos alheios. Tal hipótese também exigiria a edição de leis autorizadoras de todos os entes envolvidos.

Ao contrário do que defende a doutrina majoritária, Leticia Queiroz Andrade, entende pela desnecessidade de expressa previsão infraconstitucional para autorizar o exercício de poder expropriatório entre as entidades federativas.

Ela defende o seu ponto de vista ao argumento de que o artigo 5, XXIV, da Constituição Federal, confere não só à União, mas também aos Estados e Municípios uma prerrogativa para que possam, por meio delas, satisfazer os interesses públicos que lhes foram confiados. Posto isso, as condições para o seu exercício devem ter fundamento na própria Constituição que a conferiu, não podendo o legislador infraconstitucional criar, seja de forma expressa, seja de forma implícita, limites para o exercício dessas prerrogativas que não decorram, também de forma expressa ou implícita, da própria Constituição.

Conclui o seu argumento dizendo que "há necessidade, sim, de autorização legal", mas, "não é necessário que tal autorização seja expressa, basta que decorra nitidamente, do texto legal".18

Apesar de tantas discussões acerca do tema, atualmente há previsão legal dispondo que podem promover a desapropriação além da União, os Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios, as autarquias, os estabelecimentos de caráter público e os concessionários de serviço, quando autorizados por lei ou contrato.

Quando tratamos da desapropriação do bem público e/ou particular, tratamos também das consequências que tal ato pode acarretar àqueles que são atingidos pela sua concretização, bem como a dúvida de como será a sua respectiva indenização.

Segundo Hely Meirelles desapropriação é transferência compulsória da propriedade:

"a desapropriação ou expropriação é a transferência compulsória da propriedade para o Poder Público ou seus delegados, por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante prévia e justa indenização, e, ainda, por desatendimento a normas do Plano Diretor (desapropriação sanção, art. 182, §4º, inciso III, da CF), neste caso com pagamento em títulos da dívida Municipal, aprovados pelo Senado Federal." (MEIRELLES, 2010, P.633).

Segundo Celso Antônio de Melo, existem 2 tipos de desapropriação no sistema jurídico brasileiro. O primeiro é aquele que prevê que a indenização prévia, justa e em dinheiro, previsto no artigo 5º, inciso XXIV, da CF. Já o segundo, é o que se efetua através do pagamento em títulos da divida pública resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas.

Por fim, antes de adentrar ao procedimento da desapropriação, importante destacar a opinião de Letícia Queiroz Andrade no que diz respeito a validade do artigo 2º, § 2º, do Decreto-lei n. 3.365/1941 frente à Constituição Federal, posto que a Constituição não estabelece a hierarquia entre União, Estados e Municípios, no que se refere à competência para desapropriação por utilidade ou necessidade pública, diferente da interpretação conferida ao referido dispositivo. Diante disso, a autora entende pela invalidade desse dispositivo e a inaplicabilidade da escala expropriatória nele prevista.

A interpretação que ela confere ao referido dispositivo no que diz respeito a escala expropriatória é no tocante à hierarquia entre os interesses nacionais, regionais e locais, considerando-se as distintas escalas de abrangência desses interesses, e não a hierarquia entre as pessoas políticas nele mencionadas.19



6. PROCEDIMENTO DA DESAPROPRIAÇÃO

Para compreendermos as consequências da desapropriação, também precisamos entender que o processo de desapropriação é constituído por duas fases. A primeira fase, também conhecida como fase declaratória, tem como finalidade a declaração do bem como sendo de utilidade pública ou de interesse social.

A segunda fase, chamada de fase executória, determina quais serão os meios a serem tomados diante do caso concreto para a efetivação do procedimento realizado na fase declaratória.

Diante dessa divisão, a fase executória poderá ser subdividida em administrativa e judicial. A fase administrativa é aquela em que o Poder Público e o particular acordam entre si quanto a indenização e quanto ao ato expropriatório. Já na fase judicial a Administração Pública encontra-se obrigada a buscar pela via do judiciário, por meio de uma Ação de Expropriação, o ato expropriatório e o valor da indenização.

Para que o procedimento de desapropriação se efetue o Poder Público deverá fazer uma declaração expropriatória, por meio de um decreto ou Lei, onde deverão constar os pressupostos que comprovem que o bem é de interesse social ou de utilidade pública. Em continuidade, o Poder Executivo terá a competência de tomar as medidas necessárias para que haja ou não a desapropriação do bem.

Após a realização de todas as formalidades legais, tendo em vista que nos casos de desapropriação de bens públicos a declaração expropriatória é indispensável, esta deverá conter todas as informações essenciais para a desapropriação dos bens, tais como: a) proprietário do bem, b) descrição do bem, c) responsável pela desapropriação, d) declaração de utilidade pública ou interesse social, e) fundamento legal e f) recursos orçamentários destinados a desapropriação do bem.

Uma vez expedida, a declaração expropriatória além de autorizar o ato da desapropriação do bem, também passa a produzir outros efeitos, tais como: a) fixar o estado/valor do bem, b) atribuir ao Poder Público o direito de penetrar no bem, caso haja necessidade, com moderação e sem excesso de poder; e c) iniciar o prazo de caducidade da declaração, sendo de 5 anos para bens declarados como de utilidade pública e de 2 anos para bens declarados de interesse social.

Após a expedição da declaração expropriatória inicia-se a segunda fase, também chama de fase executória. Nesse momento, como já mencionado acima, a fase poderá ser subdivida em administrativo ou judicial.

A fase administrativa é utilizada quando há um acordo entre as partes, ou seja, expropriante e expropriado acordam entre si o valor da indenização, devendo tal procedimento obedecer as formalidades de um contrato de compra e venda, encerrando-se com o registro no Cartório de Registro de Imóveis.

A fase judicial é aquela que deverá ser utilizada quando ambas as partes não entram em um consenso, devendo o Magistrado arbitrar o valor da indenização decorrente da desapropriação do bem, não cabendo nesse momento à discussão sobre a existência ou não de utilidade pública do bem ou interesse social.

Durante o processo poderá ocorrer à imissão provisória da posse do bem objeto da expropriação, no entanto, essa posse provisória só se converterá em definitiva quando houver o pagamento indenização.

Sendo assim, em todos os casos em que não haja disposição expressamente ao contrário, a indenização deverá ser calculada de acordo com os seguintes pressupostos: a) valor do bem expropriado, incluindo suas benfeitorias, b) lucros cessantes, c) danos emergentes, d) lucros compensatórios (sumulas 164 e 618 do STF e súmula 69 do STJ), e) juros moratórios, f) honorários advocatícios, g) custas e despesas processuais, h) correção monetária e i) despesas relativas a desmonte e transporte.

Na indenização sancionatória, onde o pagamento é realizado através de títulos da dívida pública, nos esclarece o doutrinador Kiyoshi Harada 20:

"Na hipótese de desapropriação de propriedade que não cumpre a função social, a indenização respectiva não é paga em dinheiro, mas em títulos de dívida pública.
Se o imóvel for urbano, pode ser desapropriado pelo Município com pagamento mediante títulos da dívida pública, com prazo de resgate de 10 (dez) anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais (art. 182, §4º, III, da CF). Essa desapropriação restringe-se às áreas incluídas no Plano Diretor da cidade, que deverá dizer quando, onde e como a propriedade urbana cumpre a sua função social. (§2º do art. 182 da CF). Tratando-se de propriedade rural, a União poderá desapropriá-la por interesse social, para fins de reforma agrária, mediante prévia e justa indenização em títulos da divida agrária, mediante prévia do valor real, resgatáveis no prazo de 20 (vinte) anos, com exceção das benfeitorias úteis e necessárias, que serão indenizadas em dinheiro (art. 184 e §1º da CF). A propriedade produtiva é insuscetível de desapropriação (art. 185, II, da CF).

Desse modo, fica concluído que o Poder Público só terá a posse definitiva do bem, independente da imissão provisória, quando houver o pagamento integral da indenização.



7. JURISPRUDÊNCIA

Com base nas doutrinas e artigos que auxiliaram na confecção do artigo, colacionamos alguns julgados onde será possível observar a aplicação das normas que norteiam o tema em casos práticos. Vejamos:

"PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO. QUESTÃO DE ORDEM PÚBLICA. INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. CONHECIMENTO DE OFÍCIO. POSSIBILIDADE. ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO INTENTADA POR MUNICÍPIO. BEM DE PROPRIEDADE DE AUTARQUIA DO ESTADO DE SÃO PAULO. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO. 1. Recurso especial proveniente de agravo de instrumento interposto contra decisão que, em ação de desapropriação, acolheu os embargos de declaração e determinou o recolhimento do mandado de imissão provisória na posse. 2. Inexiste preclusão, pois a questão de ordem pública conhecida de ofício é afeta à constituição e ao desenvolvimento válido e regular do processo. Desse modo, as instâncias ordinárias não poderiam se eximir de examiná-la, por força do § 3º do art. 267 do Código de Processo Civil. 3. O art. 2º, § 2º, do Decreto-Lei n. 3.365/41 veda a pretensão do recorrente em desapropriar bem público pertencente à autarquia estadual, ou seja, a Lei é explícita ao autorizar os Estados a desapropriarem bens do Município, mas, implicitamente, veda o inverso. Desse modo, deve ser aplicado, por analogia, o entendimento adotado pelo Superior Tribunal de Justiça no sentido de que "É vedado ao Município desapropriar bens de propriedade da União ou de suas autarquias e fundações, sem prévia autorização, por decreto, do Presidente da República. Precedentes" (REsp 1.435.517/SP, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 28/04/2015)

"ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA. MUNICÍPIO EXPROPRIANTE. BEM PERTENCENTE A FUNDAÇÃO PÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE. VEDAÇÃO LEGAL. ART. 2º, § 2º, DO DECRETO-LEI Nº 3.365/1941. RECEPÇÃO. CONSTITUIÇÃO FEDERAL VIGENTE. SUPREMACIA DO INTERESSE FEDERAL. 1. Do cotejo da doutrina e da jurisprudência atual, evidencia-se a recepção do artigo 2º, § 2º, do Decreto-Lei nº 3.365/1941 pela Constituição Federal de 1988, de forma que a desapropriação de bens públicos deve respeitar a gradação imposta pelo dispositivo legal, sendo imprescindível a autorização legislativa. 2. Não há, assim, que se falar em ofensa ao pacto federativo diante da impossibilidade legal de Município desapropriar imóvel pertencente a ente da Administração Federal. "Aos bens pertencentes às entidades da administração indireta, aplica-se, por analogia, o artigo 2º do Decreto-lei nº 3.365/41, sempre que se trate de bem afetado a uma finalidade pública. Tais bens, enquanto mantiverem essa afetação, são indisponíveis e não podem ser desafetados por entidade política menor" (Maria Sylvia Zanella Di Pietro. "Direito Administrativo". 14ª edição, 2002, Atlas, p. 165). 3. Improvimento da apelação." (TRF-1 - AC: 13209 MG 2006.38.00.013209-0, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL OLINDO MENEZES, Data de Julgamento: 26/03/2007, TERCEIRA TURMA, Data de Publicação: 13/04/2007 DJ p.30)

 



8. CONCLUSÃO

Diante de todo o exposto, pode-se concluir por meio desse trabalho que a desapropriação dos bens públicos é aceita no nosso ordenamento jurídico desde que observado quais foram os requisitos que fundamentaram a necessidade de desapropriação dos bens.

A desapropriação dos bens públicos ocorre desde que haja autorização legislativa para que seja concedido o ato expropriatório e se observe a hierarquia entre os entes federativos, ocorrendo sempre na ordem decrescente, mesmo havendo a possibilidade de adoção do princípio federativo, que atualmente ainda não é muito utilizado.

Os bens de autarquias, fundações públicas, empresas estatais, concessionárias e demais delegados do serviço público podem ser expropriáveis independente de haver ou não autorização legislativa. Porém, quando há bens vinculados ao serviço público, a autorização legislativa é fundamental, uma vez que, obedecem ao princípio da continuidade.

Os requisitos constitucionais para que ocorra a desapropriação resumem-se em: o bem ser considerado de utilidade pública ou de interesse social, no pagamento de indenização ou pagamento de títulos especiais da dívida pública.



1 Caio Mario da Silva Pereira, Direitos Reais, 2012, p. 71
2 Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 2015 pp. 91 e 528
3 Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 2015 p. 814
4 Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Função social da propriedade pública, 2006, p.5
5 Celso Antonio Bandeira de Melo, Curso de Direito Administrativo, 2015, p. 890
6 Nilma de Castro Abe, Notas Sobre a Inaplicabilidade da Função Social à Propriedade Pública, 2007, p.8
7 Nilma de Castro Abe, Notas Sobre a Inaplicabilidade da Função Social à Propriedade Pública, 2007, p.9
8 Estatuto da cidade. São Paulo: NDJ, 2002. p. 28
9 Nilma de Castro Abe, Notas Sobre a Inaplicabilidade da Função Social à Propriedade Pública, 2007, p.9
10 "sujeito ativo, é a pessoa à qual é deferido o direito subjetivo de expropriar"Maria Silvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 2015 p. 209
11 "sujeito passivo, aquele que 'perde' o bem" Maria Silvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 2015 p. 210
12 Maria Silvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 2015 p.201/204
13 Maria Silvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 2015 p.201
14 Maria Silvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 2015 pp.200/203
15 Marcela Cristina de Castilho, Desapropriação, 2014
16 Maria Silvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 2015, p. 203
17 Andrade, Leticia Queiroz de. Desapropriação de Bens Públicos (à luz do principio federativo), 2006. 33 e 102/103 pp.
18 Andrade, Leticia Queiroz de. Desapropriação de Bens Públicos (à luz do principio federativo), 2006. 104/107 pp.
19 Andrade, Leticia Queiroz de. Desapropriação de Bens Públicos (à luz do principio federativo), 2006. 113/116 pp.
20 Kiyoshi Harada, Desapropriação, 2009, p.13



* Ana Carla de Paiva Rocha - Estudante de Direito - Universidade Presbiteriana Mackenzie anacarla100189@hotmail.com

** Carina Bezerra Kobashigawa - Estudante de Direito - Universidade Presbiteriana Mackenzie cah.kobashigawa@hotmail.com


Referências

ANDRADE, Leticia Queiroz de. Desapropriação de Bens Públicos (à luz do principio federativo). São Paulo: Malheiros, 2006. 143 p.

GASPARINI, Diógenes. Estatuto da cidade. São Paulo: NDJ, 2002.

HARADA, Kiyoshi. Desapropriação Doutrina e Prática. 2009. 8ed. São Paulo. Atlas. P.13

MEIRELLES, Hely Lopes e outros . Direito administrativo brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.

Direito Administrativo Brasileiro. 36. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo.2015. 32 ed. São Paulo. Malheiros. 891/892

PEREIRA, Caio Mario da Silva. Instituições de direito civil: direitos reais. 21. ed. São Paulo: Forense, 2012.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2015. 1038 p.

ABE, Nilma de Castro Rita. Notas sobre a Inaplicabilidade da Função Social à Propriedade Pública. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico (REDAE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, n. , fevereiro/março/abril, 2007. Disponível na internet: http://www.direitodoestado.com.br/redae.asp . Acesso em: 22 de julho de 2015.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Função Social da Propriedade Pública. Revista Eletrônica de Direito do Estado (REDE), Salvador, Intituto de Direito Público da Bahia, n. 6, abril/maio, 2006. Disponível na Internet: http://www.direitodoestado.com.br/ . Acesso em: 16 de junho de 2015.

SARAIVA, Cláudio Henrique Leitão. Função social da propriedade em face da administração pública. 2011. Disponível em: http://jus.com.br/artigos/18286/funcao-social-da-propriedade-em-face-da-administracao-publica . Acesso em: 27 jul. 2015.

CASTILHO, Marcela Cristina de. Desapropriação. 2014. Disponível em: http://mcristina.jusbrasil.com.br/artigos/146506504/desapropriacao . Acesso em: 27 jul. 2015.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal, 1988.

BRASIL. Decreto nº 3.365, de 21 de janeiro de 1941. 18/07/1941. Brasília



EDIÇÃO ATUAL   |   EDIÇÕES ANTERIORES