ASPECTOS SOCIAIS E JURÍDICOS DA DESAPROPRIAÇÃO URBANA


SOCIAL AND LEGAL ASPECTS OF URBAN EXPROPRIATION


LUCAS SILVA BERTO


RESUMO

No processo de urbanização ao longo dos anos, em decorrência do aumento populacional e físico das cidades, a Administração Pública se viu obrigada a aumentar a mobilidade urbana, tendo a implementação do transporte coletivo como ferramenta facilitadora da mobilidade urbana, uma vez que com este investimento há a redução da poluição, bem como um maior número de pessoas por transporte.

Porém, para implementar os meios de transporte, o Poder Público se vê obrigado a utilizar-se da desapropriação de terrenos em conformidade com a lei, irregulares ou mesmo invadidos pela população. Desapropriar terrenos em conformidade com a lei são problemas mais simples de serem resolvidos, do que terrenos irregulares ou invadidos. Por meio da análise crítica à realidade das periferias, locais onde se concentram o maior número de pessoas vulneráveis (famílias com baixa renda, classificadas por cada estado e município), pretendo identificar o melhor tratamento direcionado a estes conflitos, apresentar críticas sobre a forma de condução da resolução do impasse social e jurídico e de indenização justa garantida pela Constituição Federal decorrente da desapropriação de particulares desses terrenos. Pretendo discutir também a indispensabilidade da desapropriação para a mobilidade urbana e propor uma solução que corresponda com a realidade das pessoas. Para atingir o propósito deste trabalho, foi aplicado o método hipotético-dedutivo, com abordagem qualitativa, utilizando-se dos seguintes procedimentos: a) Pesquisa das normas legais referentes à desapropriação e direito urbanístico; b) Pesquisa da literatura jurídica com referências à desapropriação e direito urbanístico; c) Pesquisa de literatura urbanística com referências à desapropriação e direito urbanístico.

Após vasta pesquisa conclui-se que a indenização em decorrência da desapropriação em prol da mobilidade urbana deve ser paga de acordo com a Constituição Federal, levando-se em conta a redução das desigualdades sociais tendo em vista que o possuidor é vítima da negligente Administração Pública.

Palavras-chave: urbana, desapropriação, aspectos sociais, aspectos jurídicos, periferização, urbanização, direito urbanístico.


ABSTRACT

Through urbanization process over the years, due to the increase in population and physical of the cities, the Public Administration was forced to expand urban mobility, having the implementation of public transportation as facilitating tool of urban mobility, since this investment reduces the pollution and reaches a larger number of people per transport.

However, to implement this means of transportation, the Public Administration is compelled to expropriate loans which are in accordance to Law, irregular or invaded by population. Expropriate loans in accordance to Law are a lot simpler issues to solve then the issues with irregular or invaded loans. Through critical analysis of the reality in the suburbs, places where the highest number of vulnerable people (families with low income, classified by each state and county), I intend to identify the best treatment directed towards this conflicts, criticize the way the social and legal impasse and the fair compensation guaranteed by the Constitution arising from the particular expropriation of these lands are held. I also intend to discuss the indispensability of loan expropriation for urban mobility and to propose a solution that corresponds with people reality. To reach this paper's purpose, it was applied the hypothetical-deductive method, with a qualitative approach, by the use of the following procedures: a) Research the legal rules regarding expropriation and urbanization rights; b) Research the legal literature for references to expropriation and urbanization rights; c) Research the urbanization literature for references to expropriation and urbanization rights.

After extensive research, it was concluded that the compensation due to expropriation in behalf of urban mobility should be paid in accordance to the Constitution, taking into consideration the reduction of social inequalities given that the possessor is a victim of the neglectful Public Administration.

Keywords: urban, expropriation, social, legal, periphery, urbanization, urban law.


1. Introdução

O Direito é um mundo não muito diferente do que outras divisões da área de humanas, possuindo diversos ramos, sobre essa perspectiva dar-se-á uma maior atenção ao Direito Público e ao Privado.

Como bem qualifica Antônio Cecílio Moreira Pires, o direito público é composto predominantemente por normas imperativas e indisponíveis, informado por prerrogativas próprias de modo a realizar o interesse público. Assim é que o Estado, imbuído de suas prerrogativas, e, portanto, em posição de supremacia, pode sacrificar o direito do particular, como no caso da desapropriação. Entretanto, o ato expropriatório, para ser praticado, depende de uma indenização que, em última análise, se configura em uma restrição para a Administração Pública, constituindo-se em uma garantia para o administrado (Pires, 2013, p. 2).

Com sustentáculo nas considerações ora expendidas, fácil é concluir que todo o Direito Administrativo está municiado de prerrogativas e de restrições, que formam o chamado regime jurídico administrativo.

Entende-se por regime jurídico administrativo o conjunto de características de direito administrativo que colocam a Administração em uma posição hierarquicamente superior ao particular, em razão de suas prerrogativas e observadas as restrições pertinentes.

No direito privado, no entanto, as partes encontram-se em posição de igualdade, inexistindo, portanto, qualquer prerrogativa" (Pires, 2013, p. 2).

O exposto acima pode ser identificado com mais facilidade quando se depara com a figura da desapropriação, uma vez que o interesse coletivo se sobrepõe ao interesse individual.

No processo de urbanização ao longo dos anos a Administração Pública se viu obrigada a aumentar a mobilidade urbana das cidades, em decorrência do aumento populacional e físico das cidades, tendo como ferramenta para conseguir facilitar a mobilidade urbana a Administração Pública optou pela implementação do transporte coletivo, uma vez que com o investimento em um transporte coletivo, há a redução da poluição, bem como há o maior número de pessoas por transporte. Porém, para implementar os meios de transporte o Poder Público se viu obrigado a utilizar-se da desapropriação.

Acontece que quando esses terrenos estão em conformidade com a lei, os problemas são mais "simples" de serem resolvidos, o problema será quando o terreno é invadido, ou mesmo irregular, como se verá ao longo do trabalho, o intuito é fazer uma análise crítica à realidade das periferias, locais onde se concentram o maior número de pessoas vulneráveis, ou seja, pessoas ou famílias que possuem baixa renda (cada estado e cada município classifica o que para ele é a população de baixa renda) e qual o melhor tratamento que deve ser dado a elas na resolução dos conflitos provenientes das desapropriações urbanísticas.



2. Objetivo

O objetivo deste trabalho é apresentar críticas sobre a forma de condução da resolução do impasse social e jurídico decorrente da desapropriação de particulares em terrenos invadidos, bem como irregulares e a devida indenização justa, garantida pela Constituição Federal, além de demonstrar a indispensabilidade da desapropriação para a mobilidade urbana e propor uma solução que corresponda com a realidade das pessoas.



3. Referencial teórico

Verifica-se uma extensa doutrina que aborda o tema de desapropriação e urbanismo, entre eles Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Kiyoshi Harada e Antônio Cecílio Moreira Pires.

Ademais, como o intuito do trabalho é discorrer sobre essa ferramenta no meio urbano, foi utilizado o conhecimento exposto por José Afonso da Silva em sua obra Direito Urbanístico, tendo em vista seu vasto conhecimento em matéria constitucional, bem como sua visão, compartilhada por Seabra Fagundes, José Cretella Jr. e Hely Lopes Meirelles de que a desapropriação urbana não visa à solução dos problemas sociais.

Sobre as consequências sociais e jurídicas, bem como formas de solução para a realidade vivenciada em diversas cidades brasileiras, foi utilizado o conhecimento de Nelson Saule Júnior, autor do Relatório da Missão Conjunta da Relatoria Nacional e da ONU de 29 de maio a 12 de junho de 2004.



4. Procedimentos metodológicos

Para atingir o propósito deste trabalho, foi aplicado o método hipotético-dedutivo, com abordagem qualitativa, utilizando-se dos seguintes procedimentos:

a) Pesquisa das normas legais referentes à desapropriação e direito urbanístico;

b) Pesquisa da literatura jurídica com referências à desapropriação e direito urbanístico;

c) Pesquisa de literatura urbanística com referências à desapropriação e direito urbanístico.



5. O instituto da desapropriação

É o instituto jurídico e político previsto na Constituição Federal em seus artigos 5º, XXIV, 182, §3º, §4, III, 184 e 243, regulamentado no Estatuto da Cidade, Lei 10.257 de 2001, em seus artigos 4º, V, "a" e 8º, caput e seus parágrafos, bem como pelo Decreto – Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941, no caso de desapropriação por utilidade pública.

Numa análise desses artigos extrai-se os seguintes conceitos de Desapropriação: é uma ferramenta da Administração Pública para adquirir imóvel de propriedade particular, ou mesmo pública de um ente menor, em razão do interesse público, utilidade pública ou ainda necessidade pública, mediante prévia e justa indenização em dinheiro.

Em relação à indenização em dinheiro, existem duas hipóteses que permitem a tomada do bem imóvel sem a necessidade do pagamento ser em dinheiro, na hipótese de pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, assegurados o valor real de indenização e os juros legais.

E a outra será quando as propriedades rurais e urbanas, de qualquer região do País, onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei, momento em que serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, hipótese conhecida por expropriação.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, conceitua desapropriação como sendo o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público ou seus delegados, mediante prévia declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda de um bem, substituindo-o em seu patrimônio por justa indenização (Pietro, 2014, pp. 165 - 166).

José Afonso da Silva entende que desapropriação é concebida como um instrumento pelo qual o Poder Público determina a transferência da propriedade particular (ou pública de entidades menores) para seu patrimônio ou de seus delegados, por utilidade ou necessidade pública ou por interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro, salvo a exceção constitucional de pagamento em títulos da dívida pública (Silva, 2015, pp. 409 - 410).

Para Antônio Cecílio Moreira Pires, desapropriação é a retirada compulsória da propriedade, para a realização do interesse público, operando a transferência do bem para o patrimônio público, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, salvo as exceções constitucionais (Pires, 2013, p. 93).

Quando se fala em utilidade pública, é comum se questionar como é possível definir tal instituto, para Maria Sylvia, a utilidade pública é a utilização da propriedade quando esta é conveniente e vantajosa ao interesse coletivo, mas não constitui um imperativo irremovível (Pietro, 2014, p. 175).

Sobre o efeito da utilidade pública, Kiyoshi Harada é objetivo ao dizer que não interessa saber se o particular atingido pelo ato administrativo é contra ou a favor da desapropriação, ou se determinada pessoa deseja que seu bem seja expropriado. Por isso, não é possível ao Poder Judiciário decidir quanto à existência ou não do interesse público em determinada desapropriação (Harada, 2014, p. 419).

Contudo, será sempre possível ao Judiciário o reexame do ato administrativo expropriatório sob a ótica da legalidade da discricionariedade, ou seja, verificar se a desapropriação pretendida pelo Poder Público enquadra-se ou não em uma das hipóteses legais (Harada, 2014, p. 419).

Daí a taxatividade dos casos de utilidade pública pelo art. 5º do Decreto – Lei nº 3.365/1941, sem o que o Judiciário não teria um parâmetro para avaliar a legalidade do ato administrativo (Harada, 2014, p. 79).

Entende-se por indenização justa, aquela que cobre o valor real e condizente com o período em que ocorreu o pagamento, bem como todo e qualquer dano emergente, lucros cessantes do proprietário, devendo estar incluído os juros moratórios e correção monetária, e em caso de litígio, deve abarcar honorários advocatícios, custas processuais e despesas judiciais (Pires, 2013, p. 96).

José Afonso da Silva ao discutir a indenização na desapropriação urbana afirma que o problema da indenização decorrente da desapropriação urbanística no Direito Comparado oferece algumas particularidades, pois as leis urbanísticas estabelecem critérios especiais para a fixação da indenização justa. A preocupação fundamental dessas legislações estrangeiras a esse propósito é a de reputar como preço justo o valor do imóvel expurgado de plus-valia e de toda forma de especulação (Silva, 2015, p. 415).

Assim, a Lei Italiana 865/1971, artigos 9º e 16, prevê, em síntese, que a indenização se baseie no valor agrícola da área; e, atenta ao escopo que o legislador propôs conseguir, anula, em substância, toda mais-valia e elimina toda forma de especulação editalícia pela área sujeita à desapropriação (Silva, 2015, p. 415).

Ademais, afirma o Doutrinador que a lei espanhola também procura fixar novos metodologias e técnicas de valoração nas desapropriações urbanísticas, buscando adequar o Direito à realidade, abandonando critérios clássicos para substituí-los por um sistema de valoração urbanística, complexamente descrito nos artigos 59 e 60, de onde se extrai o valor urbanístico - valor este estimado numa proporção do custo visível da edificação permitida em cada terreno, segundo a natureza da zona e o grau de urbanização -, previsto como justo preço no artigo 173 (Silva, 2015, p. 415).

A complexidade desses critérios tem por fundamento atender a três princípios fundamentais das leis urbanísticas – conforme denota Enríquez de Salamanca -, são eles: a) que a qualificação urbanística do solo condiciona seu aproveitamento e, portanto, seu valor econômico; b) que as mais-valias unicamente serão cabíveis quando o proprietário haja custeado como deve a urbanização (Silva, 2015, p. 415).

Sob a ótica do Direito Urbanístico, a ferramenta desapropriação urbanística difere do conceito de desapropriação geral, em decorrência de aquela ser um instrumento de realização da política urbana para execução do planejamento urbanístico (Silva, 2015, p. 410).

Nessa esteira, é conclusivo que a desapropriação consubstancia um instrumento de execução da atividade urbanística do Poder Público, que tem no planejamento sua base. Ao estabelecer seus alicerces da ordenação da realidade urbana, importa conformar e configurar a propriedade imóvel e o direito de construir, atuando, na prática, o princípio Constitucional da função social da propriedade, segundo José Afonso da Silva (Silva, 2015, p. 410).

Logo, a desapropriação urbanística não consiste propriamente em um instrumento de transferência de imóveis de um proprietário privado a outro, público ou não – como observa Spantigatti -, mas um instrumento destinado a garantir determinada utilização positiva desses bens, na forma prefixada pelas normas do plano urbanístico (Silva, 2015, p. 410 apud Spantigatti, 1993, p. 376).

Essa função, na opinião do mesmo autor, é consequência lógica do atual sistema da disciplina jurídica dos bens, que não se constitui apenas por limitações, mas também por normas dirigidas à sua utilização vinculada, pois não seria possível obrigar o proprietário a realizar, nos seus imóveis, um uso positivo que não seja de sua eleição, como não se pode impor ao empresário o desenvolvimento de uma atividade oposta à sua vontade (Silva, 2015, p. 410 apud Spantigatti, 1993, p. 376).

Nesse contexto, nasce aí, um conflito entre o interesse coletivo à ordenação adequada do espaço físico, para melhor habitar, laborar, recrear e circular, e os interesses dos proprietários, consistentes em que seja aproveitável toda a superfície de seus lotes, para neles edificar o volume máximo. Tal conflito de interesses urbanísticos, compostos por normas de direito urbanístico e prefigurado nos planos da mesma natureza, será solucionado mediante a desapropriação daquelas propriedades envolvidas (Silva, 2015, p. 410-411 apud Spantigatti, 1993, p. 376).

Por outro lado, a desapropriação clássica, conforme pontua José Afonso da Silva, é de caráter casuístico e individualizado, no sentido de que atinge bens isolados para transferi-los, em cada caso, definitivamente, para o Poder expropriante ou seus delegados (Silva, 2015, p. 411).

A desapropriação urbanística, ao contrário, é flexível e generalizável, atingindo áreas e setores completos de uma cidade ou região, retirando os imóveis, ali abrangidos, do domínio privado, para afetá-los ao patrimônio público, para depois, em alguns casos, serem devolvidos ao setor privado, uma vez urbanificados ou reurbanizados, em cumprimento ao chamado dever de reprivatização (Silva, 2015, p. 411).

Mas não se trata de realizar simplesmente o ciclo aquisição-urbanificação-alienação, pois se cuidará de ampliá-lo e de superá-lo, mediante novas edificações, ou novas instalações urbanísticas e, não raros novos usos (Silva, 2015, p. 411).

Acrescenta ainda que nestes casos é possível enxergar a questão da futura alienação – que tem causado tanto alvoroço entre a população e bem como os juristas – não se refere ao bem desapropriado em si, mas as situações novas, completamente transformadas, porque à desapropriação urbanística não interessa apenas realizar o ciclo expropria e aliena, mas fundamentalmente lhe interessa a utilização do bem segundo o plano urbanístico e a política do solo urbano; se os proprietários concordam, ordenadas no plano, não cabe a desapropriação; mas, se não concordam, torna-se legítima, a fim de que os imóveis vão para quem se comprometa a emprega-los no fim previsto nos planos de ordenação e de edificação (Silva, 2015, p. 411).

Ao fazer um exame das leis urbanísticas estrangeiras, José Afonso nota sempre, nestas leis, a figura de um capítulo disciplinando a expropriação para fins urbanísticos, mostra que esta se fundamenta no requisito da utilidade pública, e não no do interesse social. Para ele, está correta esta fundamentação, porque a desapropriação urbanística não visa à solução dos "chamados problemas sociais, isto é, aqueles diretamente atinentes às classes pobres, aos trabalhadores e à massa do povo, em geral, pela melhoria nas condições de vida, pela mais equitativa distribuição da riqueza, enfim, pela atenuação das desigualdades sociais" (Silva, 2015, p. 412).

A utilidade pública, que a fundamenta, acha-se precisamente na ordenação dos espaços habitáveis, na sistematização do solo, na localização das estações de metrô ou, ainda, nas operações de edificação julgadas desejáveis no interesse geral, conforme determinações do plano urbanístico – de que a desapropriação serve de instrumento de atuação (Silva, 2015, p. 412).

Uma vez que a atividade urbanística é uma função do Poder Público, é possível concluir, sem esforço, que a desapropriação urbanística cumpre uma tarefa de utilidade pública, por isso há que se elogiar o legislador brasileiro quando incluiu o conceito de "utilidade pública" nos casos de desapropriação para fins urbanísticos (Silva, 2015, p. 412).

Tais considerações manifestam que a desapropriação urbanística tem como pressuposto a aprovação de um plano urbanístico geral (plano diretor), particularizado, parcial, especial ou setorial, ou projeto de urbanificação, quer para transformar áreas urbanizadas e já edificadas, renovando-as, dando-lhes nova destinação; quer preparando terrenos rústicos para convertê-los em solo urbano destinado à edificação para os diversos usos previstos nas leis de zoneamento ou ainda para elaboração de projeção da rede metroviária para otimizar o tempo de viagem dos cidadãos e aproximar os extremos de uma da cidade (Silva, 2015, p. 412).

Mesmo quando, como se admite na legislação estrangeira conforme verifica José Afonso, a desapropriação tenha por objeto imóveis isolados considera-se de natureza urbanística se, com isso, está cumprindo determinações de planos ou projetos urbanísticos (Silva, 2015, p. 412).

Por isso é que, segundo José Afonso, não se pode reputar como urbanísticas as desapropriações que não trouxeram uma causa exclusiva, direta e imediata, em qualquer documento de execução urbanística, sendo inviáveis quando não haja planos ou estes não estejam devidamente aprovados ou, ainda, não executáveis (Silva, 2015, p. 412).

Não é, pois, urbanística – com as consequências que desta derivam – a desapropriação alheia a propósitos de desenvolvimento urbano e que não se relacione com obras ou aspectos de uma ordenação urbanística. Por outro lado – como observa Enríquez de Salamanca -, 'ainda que exista o adequado planejamento devidamente aprovado, não deve considerar-se que uma expropriação seja urbanística quando se refira à aquisição de solo ou imóveis necessários para a execução de alguma obra ou implantação de algum serviço que não esteja expressamente previsto no plano, única causa legitimadora desse tipo de expropriação. Não deve olvidar-se que a utilidade pública causa expropriandi não se predica em abstrato da urbanificação, mas em uma concreta e determinada urbanificação refletida nos documentos apropriados, e, se nestes não se reflete a obra ou serviço, não cabe executá-lo mediante desapropriação urbanística, mas pelo sistema da Lei de Expropriação Forçosa' (Silva, 2015 apud Enríquez de Salamanca, 1973, p. 121) – quer dizer, para o sistema brasileiro, por meio da desapropriação tradicional, porque estas são as chamadas obras ordinárias, em oposição às obras urbanísticas (Silva, 2015, p. 413).

Por essas razões, conclui o Doutrinador, a aprovação dos planos urbanísticos, especialmente quando executivos, no Direito de alguns países consubstancia já uma declaração de utilidade pública para fins de desapropriação dos imóveis compreendidos na área de sua abrangência. No Brasil o mesmo também poderia verificar-se, de modo expresso, pois os planos urbanísticos devem ser aprovados por lei e é permitida a declaração de utilidade pública, para desapropriação, por via legislativa, nos termos do Decreto – Lei 3.365/1941, art. 8º (Silva, 2015, p. 413).

José Afonso da Silva, sobre a matéria de casos de desapropriação urbanística, fazendo uma análise com o Direito Comparado, afirma que este tipo de desapropriação é utilizada em vários casos, expostas por Enríquez de Salamanca em relação ao sistema espanhol (Enríquez de Salamanca, 1973, p. 64), são eles: a) desapropriação como sistema de atuação de planos urbanísticos; b) desapropriação urbanística subsidiária, para aqueles casos em que os particulares não atuem de acordo com as previsões do plano ou quando assim o requeiram trabalhos de urbanificação em terrenos destinados a futuros núcleos urbanos; c) desapropriação – sanção, prevista para punir o não-cumprimento de obrigação ou ônus urbanístico imposto ao proprietário de terrenos urbanos (Silva, 2015, p. 413).

O primeiro caso é o que a convalida, fundamentalmente o artigo 5º do Decreto – Lei nº 3.365/1941, porque consubstancia seu próprio conceito como instrumento de execução de planos urbanísticos, que podem ser gerais, particularizados, parciais, especiais ou setoriais, requerendo-se tão somente que sejam aprovados e dotados de eficácia executiva (Silva, 2015, p. 414).



6. A desapropriação como um problema social

Primeiramente é necessário contextualizar a origem dos problemas que as desapropriações trazem para uma grande metrópole como São Paulo, por essa razão, passa-se à uma apertada síntese da origem da periferização, um obstáculo que ainda persiste, mesmo com o Poder Público tentando amenizá-lo por meio de políticas públicas de reassentamento e melhoria da mobilidade pública.

O crescimento demográfico e a valorização das áreas centrais de São Paulo, e demais núcleos já desenvolvidos, a partir do desenvolvimento econômico, impulsionou a periferização nas áreas metropolitanas, das regiões com pouca atividade industrial, tendo em vista o elevado preço da terra e o alto custo de moradia nessas áreas dotadas de serviços e infraestruturas fizeram com que os menos favorecidos economicamente procurassem áreas mais baratas para instalarem suas moradias (Chagas, 2007, p. 25).

A concentração de atividade nas zonas centrais e valorização do solo nessas áreas sempre foi um processo comum na urbanização brasileira, porém tornou-se problemático devido à falta de políticas públicas voltadas para o desenvolvimento social das áreas envolta das regiões metropolitanas denunciando uma política de sustentação dos interesses do capital em detrimento do desenvolvimento social do país" (Chagas, 2007, p. 25).

No Decreto – Lei nº 3.365/1941, destacam-se entre os casos de utilidade pública no rol taxativo do artigo 5º, as alíneas "h" e "j", os quais se passa a transcrever:

"h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos;

j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo."

A mobilidade urbana é exercida quando o Poder Público fornece o serviço público de transporte coletivo, seja por meio de concessão, seja por Parceria Público Privada, razão pela qual é possível constatar na leitura da Lei que é indispensável a desapropriação, por utilidade pública, na implantação dos serviços públicos e funcionamento dos meios de transportes coletivos.

O fato de se priorizar o transporte coletivo ao individual é a forma mais adequada de se pensar na coletividade, não só do ponto de vista ambiental, mas também social, uma vez que o Poder Público consegue aproximar as periferias do centro, reduzindo a volta do trabalhador para sua residência.

A priori, o simples fato de ter que se utilizar da desapropriação parece uma questão comum do ponto de vista do Direito Urbanístico, no entanto, a consequência da utilização desta ferramenta gera um problema social, uma vez que o Poder Público municipal ao se utilizar da desapropriação por qualquer motivo em uma região, conforme a Constituição Federal, em seu artigo 182, §3º, deveria pagar uma prévia e justa indenização em dinheiro. No entanto, na realidade não é exatamente isso que ocorre.

No Relatório da Missão Conjunta da Relatoria Nacional e da ONU 29 de maio a 12 de junho de 2004, foi conceituado o direito à moradia adequada tendo como componentes essenciais: (Júnior, 2005, p. 22)

i) Segurança jurídica da posse – para garantir a moradia contra despejos e deslocamentos forçados e outros tipos de ameaças à posse; ii) Disponibilidade de serviços e infraestrutura – a moradia será sempre mais adequada, quanto mais fácil seja o acesso a água potável, energia, saneamento básico e tratamento de resíduos, transporte e iluminação pública; iii) Custo acessível da moradia – a moradia será sempre mais adequada, quanto mais os gastos com a moradia sejam proporcionais à renda, asseguradas as demais exigências para uma Moradia Adequada; iv) Habitabilidade – a moradia será sempre mais adequada, quanto mais ofereça condições físicas e de salubridade adequadas; v) Acessibilidade – as políticas habitacionais visarão sempre mais à Moradia Adequada para todos, quanto mais contemplem os grupos mais vulneráveis; vi) Localização – a moradia será sempre mais adequada, quanto mais adequadamente esteja inserida na cidade, com acesso adequado às opções de emprego, transporte público eficiente, serviços de saúde, escolas, cultura e lazer; vii) Adequação cultural – a moradia será sempre mais adequada, quanto mais respeite a diversidade cultural e os padrões habitacionais oriundos dos usos e costumes das comunidades e grupos sociais.

Como será verificado adiante, tais componentes não são empregados no momento posterior do pagamento da quantia justa, e muito menos no momento do reassentamento das famílias desapropriadas de localidades invadidas.

Tanto é verdade, que o relatório feito pela ONU verificou que as cidades estão longe de oferecer condições e oportunidades equitativas a seus habitantes. A maior parte da população urbana está privada ou limitada, em razão de suas características econômicas, sociais, culturais, étnicas, de gênero e idade, nas possibilidades de satisfazer suas mais elementares necessidades (Júnior, 2005, p. 23).

Segundo os dados levantados em 2004, cerca de 18 mil famílias estão morando em assentamentos informais em área de risco ambiental, como áreas ribeirinhas ou suscetíveis a enchentes (Júnior, 2005, p. 23).

Quanto às condições de habitabilidade e segurança jurídica da posse, aproximadamente 20 mil famílias, nas cidades visitadas (São Paulo, Alcântara, Fortaleza, Salvador, Recife, Rio de Janeiro, Bertioga e Guarulhos) vivem em favelas, cortiços e ocupações urbanas reivindicam a regularização fundiária; e mais de 16 mil famílias vivem em conjuntos habitacionais populares precários e ameaçados de perder a casa devido a regras de financiamento incompatíveis com a baixa ou falta de renda das famílias (Júnior, 2005, p. 23).

Ocorre de fato a situação do particular adquirir um terreno por meio de invasão ou terreno irregular e no momento da Desapropriação, ao invés de receber a indenização justa, o particular muitas vezes tem que sair do imóvel sem qualquer indenização, conforme verificado pela ONU em 2004.

O problema aqui abordado, é maior do que o pagamento de uma indenização, mas sim a infração à garantia da dignidade da pessoa humana, princípio basilar da República Federativa do Brasil, uma vez que o particular que somente foi parar na periferia por conta do mal planejamento urbano do Poder Público, agora terá que deixar seu lar sem uma indenização sequer.

É cediço a indispensabilidade da desapropriação para a urbanização, uma vez que deve prezar pela utilidade pública e o interesse coletivo, no entanto, as famílias vulneráveis, não tem uma assessoria adequada.

Tanto é que, ao final do relatório da ONU é dado como solução a situações de conflito, o reconhecimento dos grupos vulneráveis, como titulares do direito à moradia, sem discriminá-los em razão da origem social, posição econômica, origem étnica, sexo, raça ou cor. Devendo reconhecer que esses grupos têm direito à políticas públicas específicas; e que devem ser incluídos como beneficiários e agentes de qualquer projeto de desenvolvimento (sobretudo dos que os atinjam diretamente), como meio para garantir tratamento isonômico na aplicação das normas de proteção dos direitos humanos instituídas no ordenamento jurídico brasileiro.

Ademais, democratizar o acesso à terra e à propriedade, de modo que se regulem as atividades do setor privado; devendo instituir os instrumentos jurídicos e urbanísticos de regularização fundiária pelos quais se reconheça o direito à moradia das populações que vivem nos assentamentos informais, mediante leis sobre política urbana e habitacional (como são os Planos Diretores nos municípios).



7. Conclusão

Diante do exposto, deve o Poder Público se utilizar dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade no momento da desapropriação, com o objetivo de ponderar a conduta que visa a redução das desigualdades sociais, ou seja, no caso do morador de local invadido ou irregular, deve sim pagar uma indenização justa em decorrência da ausência de planejamento urbano, tendo em vista que o particular é apenas uma vítima da negligência da Administração Pública.

Ademais, em consonância com as recomendações da ONU ao governo brasileiro, em 2004, devem as autoridades públicas além de viabilizar o acesso às unidades habitacionais para pessoas e famílias de baixa renda que habitam locais que estão sendo objeto de intervenção pela administração pública ampliar os programas habitacionais de interesse social, bem como deve o judiciário fazer valer o direito constitucional do cidadão e de sua família de receber uma indenização justa pelo imóvel que possuía, além de respeitar e aplicar as normas de proteção dos direitos humanos no âmbito da legislação brasileira e do sistema internacional (tratados e convenções), para solucionar as situações de conflitos sociais relacionados com o Direito à Moradia de grupos sociais vulneráveis, como os moradores de favela e cortiços (Júnior, 2005, p. 44).

O fato de o cidadão que se encontra nas condições abordadas neste trabalho ser um mero possuidor e não um proprietário, não deve ser empecilho para a justa indenização.

Por fim, o poder Judiciário estadual deve promover atividades de capacitação dos juízes no campo dos direitos humanos e adotar medidas administrativas para assegurar o acesso da população de baixa renda a todas as instâncias judiciais para a defesa de seus direitos (Júnior, 2005, p. 45).



Referências Bibliográficas

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