A RESPONSABILIDADE CIVIL DOS CONCESSIONÁRIOS DE TRANSPORTE AÉREO REGULAR DE PASSAGEIROS À LUZ DO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR


THE AIR TRANSPORT CONCESSIONARIES' RESPONSIBILITY BASED ON THE CONSUMER PROTECTION CODE


GABRIEL LIOI


RESUMO

O presente trabalho tem como objetivo analisar a responsabilidade do transportador aéreo de passageiros à luz do Código de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90), como forma de garantir uma proteção aos usuários do referido serviço público. Para tanto, utilizou-se como base de pesquisa a bibliográfica, sobretudo de doutrina e jurisprudência recente. A análise do tema está dividida em três tópicos, sendo que o primeiro traça considerações gerais sobre o regramento dos serviços públicos no Brasil. O segundo busca analisar o serviço de transporte aéreo regular de passageiros sob a ótica do serviço público. O terceiro busca estudar a responsabilidade do concessionário do transporte aéreo e do Estado à luz do Código de Defesa do Consumidor.

Palavras-chave: Serviço público. Transporte aéreo regular de passageiros. Responsabilidade Civil.


ABSTRACT

This current paper aims to analyze and verify the air transport concessionaries' responsibility based on the Consumer Protection Code, in order to protect the users. The research was based on law cases and doctrine. The analysis are divide in three topics. The first topic has general considerations about the rules of public services in Brazil. The second topic analyzes the scheduled passengers air transport as a public service. The third topic studies the airtransport concessionaries' responsibility and the State's responsibility, if the airtransport utilities cause a damage to the consumer.

Keywords: Public Service. ScheduledPassengers Air Transport. Civil Responsibility.


Introdução

O estudo promovido no presente trabalho tem como escopo analisar a responsabilidade do transportador aéreo de passageiros à luz do Código de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90), como forma de garantir uma proteção aos usuários do referido serviço público.

Em verdade, é notório que os serviços públicos, de modo geral, não estão sendo prestados (seja pela Administração Pública, seja por particulares) da forma mais adequada e com a melhor qualidade possível.

Neste contexto, verifica-se que é possível que os concessionários do transporte aéreo regular de passageiros estejam causando danos aos usuários.Assim, em caso de lesões a direitos, indaga-se se o Código de Defesa do Consumidor poderia ser invocado para tutelar tais violações e possibilitar a reparação dos eventuais danos causados pelos concessionários. Esse questionamento será respondido ao longo do presente artigo, que buscará analisar ainda os demais diplomas legais que poderiam ser aplicados ao serviço de transporte aéreo regular de passageiros.

Com efeito, este trabalho foi dividido em três tópicos principais. O primeiro tópico versará, genericamente, sobre o serviço público, seu conceito e formas de prestação.

O segundo tópico analisará o serviço de transporte aéreo regular de passageiros, com suas principais especificidades e sua caracterização como serviço público. Abordar-se-á ainda a problemática do regramento legal que envolve este serviço.

Finalmente, o terceiro tópico tratará da responsabilidade do concessionário do serviço de transporte aéreo, à luz do Código de Defesa do Consumidor, quando causar dano ao usuário do serviço. Neste item, abordar-se-á os tipos de reponsabilidade previstas no Código de Defesa do Consumidor.

Ademais, verificará a possibilidade de responsabilização do Estadoe a possibilidade (ou não) de desconsiderar a personalidade jurídica do concessionário, na hipótese de eventual inadimplemento do concessionário prestador de serviço.



1. Breves considerações sobre os serviços públicos

O conceito de serviço público é variável no tempo, dependendo diretamente do modelo de Estado de determinado povo, seu modo de organização social e suas escolhas políticas.

Neste sentido, afirma Dinorá Adelaide MusettiGrotti:

Cada povo diz o que é serviço público em seu sistema jurídico.

A qualificação de uma dada atividade como serviço público remete ao plano da concepção sobre o Estado e seu papel. É o plano da escolha política, que pode estar fixada na Constituição do país, na lei, na jurisprudência e nos costumes vigentes em um dado momento histórico. (GROTTI, 2003, p. 87).

Assim, considerando o modelo de Estado Brasileiro, no contexto histórico-político atual, Maria Sylvia Zanella Di Pietro conceitua serviço público como:

Toda a atividade material que a lei atribui ao Estado para que exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público.(PIETRO, 2013, p. 107).

Por outro lado, Celso Antônio Bandeira de Mello (2013, p. 690) entende que o conceito de serviços públicos abrange dois aspectos: (i) o substrato material,consistente na prestação de utilidade ou comodidade fruível singularmente pelos administrados;e (ii) traço formal indispensável, que lhe dá justamente caráter de noção jurídica, consistente em um específico regime de Direito Público, isto é, numa "unidade normativa".

Destes conceitos, podemos extrair as principais características do serviço público, quais sejam, (i) são atividades previstas em lei, dependendo da escolha política do Estado; (ii) são atribuídas ao Estado (seu titular); (iii) podem ser prestados diretamente pelo Estado ou delegados ao particular; (iv) visam a satisfação das necessidades coletivas da população; e (v) estão disciplinados sob o regime de direito público, ainda que parcialmente.

Não obstante, vale destacar que, no Brasil, a Constituição Federal não elencou os serviços públicos em um único dispositivo. Todavia, ao elencar as competências dos entes federativos (União, Estados e Municípios), nos artigos 20 a 25 e 30, cita aqueles serviços públicos que seriam de incumbência de cada um destes membros da Federação. Ademais, a Carta Magna trouxe a disciplina geral da prestação destes serviços, no artigo 175. Neste contexto, os serviços públicos podem ser prestados diretamente pelo Estado, ou sua prestação de serviços pode ser delegada aos particulares (iniciativa privada), a partir dos institutos da concessão1 , permissão2 ou autorização3 , como é a hipótese do serviço de transporte aéreo.

Com efeito, a delegação refere-se apenas a prestação dos serviços públicos, não abrangendo a sua titularidade, que continua incumbida ao Estado, ou seja, o Estado não pode delegar a titularidade do serviço público.



2. Da concessão do serviço de Transporte Aéreo Regular de Passageiros



2.1 Do serviço público do Transporte Aéreo Regular de Passageiros

A Constituição Brasileira de 1988, consoante previsão do artigo 21, inciso XII letra "c", elenca o transporte aéreo no Brasil como serviço público, podendo vir a ser explorado diretamente ou por meio de autorização, permissão ou concessão ao particular.

Ademais, a Carta Magna conferiu à lei ordinária a organização do transporte aéreo, conforme artigo 178. Assim, recepcionou o Código Brasileiro de Aeronáutica (Lei nº 7.565/1986), que disciplina as modalidades de transporte aéreo e sua delegação ao particular.

Dessa forma, tenho em vista o artigo 174 do Código Brasileiro de Aeronáutica, vale destacar que o serviço aéreo é gênero, possuindo duas espécies: os serviços aéreos privados e os serviços aéreos públicos.

Os serviços aéreos privados (artigo 177) são caracterizados como aqueles realizados em benefício próprio do operador da aeronave ou de seu proprietário, sem remuneração, nas hipóteses de atividades de recreação, transporte reservado do proprietário da aeronave ou na realização de serviços aéreos especializados (previstos no artigo 2014 do referido Código).

Ademais, nesta espécie de transporte não há necessidade de autorização do Poder Público, uma vez que não há a finalidade de transportar passageiros ou objetos para obtenção de vantagens comerciais.

Por outro lado, os serviços aéreos públicos são qualificados como serviços públicos, tendo como destinatários a população em geral e há necessidade de concessão, permissão ou autorização do Poder Público para sua operacionalização pelos particulares.

Os serviços aéreos públicos podem ser subdivididos em transporte aéreo regular e transporte aéreo não regular (artigo 180 do referido Código Brasileiro de Aeronáutica).

O transporte aéreo regular, consoante ensinamento de Michel G. Folliot citado por Marco Fábio Morsello, possui como principais características:

(a) programação interior (programas periódicos das companhias aéreas); (b) programação exterior (apresentação ao público, pela divulgação de horários); (c) disponibilidade ao público, nos limites da capacidade de oferta; (d) prestação de serviço embasada em itinerários enumerados em Acordos Bilaterais, seguindo as disposições neles fixadas, com regularidade na execução do transporte, abarcando os pontos fixados no itinerário, a frequência e o horário. (MORSELLO, 2007, p. 104).


Assim, sintetizando o pensamento dos autores mencionados, o transporte aéreo regular pode ser caracterizado como aquele dotado de: (i) programação interior, isto é, programas periódicos das companhias aéreas; (ii) programação exterior (divulgação ao público da existência do serviço de transporte e seus horários de saídas); (iii) disponibilidade de utilização ao público; e (iv) itinerários prefixados, com horário e sua frequência, bem como a regularidade na execução do serviço de transporte.

Ademais, nesta espécie de transporte não há necessidade de autorização do Poder Público, uma vez que não há a finalidade de transportar passageiros ou objetos para obtenção de vantagens comerciais.

Por outro lado, os serviços aéreos públicos são qualificados como serviços públicos, tendo como destinatários a população em geral e há necessidade de concessão, permissão ou autorização do Poder Público para sua operacionalização pelos particulares.

Os serviços aéreos públicos podem ser subdivididos em transporte aéreo regular e transporte aéreo não regular (artigo 180 do referido Código Brasileiro de Aeronáutica).

O transporte aéreo regular, consoante ensinamento de Michel G. Folliot citado por Marco Fábio Morsello, possui como principais características:

(a) programação interior (programas periódicos das companhias aéreas); (b) programação exterior (apresentação ao público, pela divulgação de horários); (c) disponibilidade ao público, nos limites da capacidade de oferta; (d) prestação de serviço embasada em itinerários enumerados em Acordos Bilaterais, seguindo as disposições neles fixadas, com regularidade na execução do transporte, abarcando os pontos fixados no itinerário, a frequência e o horário. (MORSELLO, 2007, p. 104).

Assim, sintetizando o pensamento dos autores mencionados, o transporte aéreo regular pode ser caracterizado como aquele dotado de: (i) programação interior, isto é, programas periódicos das companhias aéreas; (ii) programação exterior (divulgação ao público da existência do serviço de transporte e seus horários de saídas); (iii) disponibilidade de utilização ao público; e (iv) itinerários prefixados, com horário e sua frequência, bem como a regularidade na execução do serviço de transporte.

Ademais, o transporte aéreo regular poderá ser:(i) internacional, quando os pontos de chegada e de saída transcenderem os limites das fronteiras do Brasil; ou (ii) doméstico, quando permanecerem dentro dos limites territoriais brasileiros, ainda que façam escala em território estrangeiro (artigo 215 do Código Brasileiro de Aeronáutica).

Por fim, depreende-se o conceito de transporte não regular por exclusão, sendo aquele que, destinado ao público em geral, não preenche as características do transporte regular. Pode-se mencionar, a título exemplificativo, as hipóteses de contratação de voo fretado (fretamento) e de táxi aéreo.



2.2 Normas jurídicas aplicáveis à concessão do Transporte Regular de Passageiros

Consoante já explanado no tópico anterior, verificou-se que a Constituição elencou o transporte aéreo como serviço público e, em seu artigo 178, conferiu à lei a disposição sobre a organização e fiscalização do referido serviço o. Assevere-se ainda que estabeleceu que o transporte internacional reger-se-á pelos acordos internacionais firmados pela União.

Neste contexto, a Carta Magna recepcionou o Código Brasileiro de Aeronáutica, que é o principal diploma sobre o tema aviação e transporte aéreo, embora não contenha todo o regramento sobre a matéria. Não obstante, em setembro de 2005, houve a criação da Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC), pela Lei nº 11.182, que, inclusive, estabeleceu as competências de fiscalização e regulação desta agência, quanto aos serviços de transporte aéreo no Brasil.

Assim, deve-se interpretar o Código Brasileiro de Aeronáutica à luz das disposições estabelecidas pela Lei Instituidora da ANAC, especialmente no que diz respeito às terminologias adotadas pelos dois diplomas legais e às atribuições desta nova agência, quanto à delegação deste serviço público e seu poder de fiscalização sobre os concessionários do serviço de transporte aéreo.

Destaca-se ainda que a ANAC possui competência para elaborar normas específicas (instruções normativas, portarias ou regulamentos) sobre o transporte aéreo, bem como estabelecer padrões a serem seguidos pelos concessionários (Lei da ANAC, artigo 8º, incisos XLIV, XLV e XLVI).

Ressalte-se que a delegação dos serviços de transporte aéreo deverá respeitar as disposições da Lei de Licitações (Lei nº 8.666/1993) e da Lei de Concessões (Lei nº 8.987/ 1995), uma vez que estes diplomas legais prescrevem as normas gerais para o procedimento de outorga dos serviços públicos aos particulares. Dessa forma, nota-se a existência de várias normas jurídicas passíveis de serem aplicadas aos serviços públicos de transporte aéreo regular de passageiros.

Em verdade, há um "arcabouço de leis" para disciplinar o transporte aéreo, o que demonstra uma grande dificuldade técnica e operacional para estabelecer o regramento do referido serviço. Essa legislação esparsa e muitas vezes desconexa, com terminologias antigas ou imprecisas, acaba por tornar confusa a aplicação do Direito e pode vir a comprometer sua efetividade perante à sociedade, dando espaço às incertezas e inseguranças, tanto para o usuário, o concessionário e até mesmo para o agente público fiscalizador.

É necessária, pois, a atualização da legislação vigente e sua unificação em um diploma legal, de modo a garantir sua harmonia e maior efetividade em sua aplicação.



2.3 A forma de delegação do Transporte Aéreo Regular de Passageiros

O transporte aéreo regular de passageiros, nos termos do artigo 180 do Código Brasileiro de Aeronáutica, pode ter sua prestação delegada ao particular por meio do instituto da concessão.

Observar que o referido artigo não traz a previsão de delegação por meio de permissão ou autorização, para o transporte regular de passageiros.

Ademais, a Constituição Federal, em seus artigos 21, inciso XII, 37, inciso XXI e 175, determina que a delegação da prestação de serviços por concessão decorra de prévia licitação, que será regida pela Lei de Concessões (Lei nº 8.987/1995) e, subsidiariamente, pela Lei de Licitações (Lei nº 8.666/1993).

Neste contexto, há que se harmonizar as disposições da Lei de Concessões e da Lei de Licitações com o Código Brasileiro de Aeronáutica e com a Lei Instituidora da ANAC (Lei nº 11.182/2005), que trazem normas específicas para a outorga deste serviço, aplicando-se, assim, o princípio da especialidade.

Dessa forma, a concessão do transporte aéreo regular deverá ser outorgada e fiscalizada pela ANAC, consoante artigo 3º, incisos III e V da sua Lei Instituidora.

Todavia, o concessionário deverá preencher os requisitos do artigo 181 do Código Brasileiro de Aeronáutica, ou seja, ser pessoa jurídica com sede no Brasil, com direção exclusiva de brasileiros e ter 4/5 (quatro quintos) do capital social com direito a voto, pertencentes a brasileiros. Não obstante, o edital da licitação poderá conter outras exigências específicas.

Verifica-seque o Código Brasileiro de Aeronáutica nada dispõe acerca do procedimento licitatório a ser empregado nesta delegação de serviço, trazendo apenas os requisitos específicos do artigo 181.

Por outro lado, o artigo 122 da Lei de Licitações estabelece que, nas concessões de linhas aéreas, deverá ser adotado o procedimento licitatório previsto no Código Brasileiro de Aeronáutica.

Nota-se, portanto, uma lacuna legislativa no procedimento de delegação dos serviços de transporte aéreo regular, especialmente quanto à concessão de linhas aéreas.

Esta falha legislativa já foi apontada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no ano de 2008, em Relatório de Auditoria Operacional publicado sob número TC-011.088/2005-9, que analisou os contratos de concessão de linhas aéreas das empresas Brasil Central Linhas Aéreas S/A, Gol Transportes Aéreos LTDA e BRA Transportes Aéreos LTDA.

Neste sentido, o TCU verificou que as concessões dos serviços de transporte aéreo regular de passageiros não estão seguindo os preceitos e exigências do procedimento licitatório, sendo que o principal motivo seria a ausência de previsão legal específica disciplinando as regras procedimentais para a outorga, o que demonstra a irregularidade dos contratos de concessão de transporte aéreo regular de passageiros firmados após a Constituição de 1988:

O Código Brasileiro de Aeronáutica (Lei n.º 7.565/86) definiu como serviço público os serviços regulares de transporte aéreo e estabeleceu o regime de concessão para prestação desses serviços pela iniciativa privada. Porém, mesmo com a promulgação da constituição de 1988, mesmo com a determinação legal contida no art. 122 da Lei n.º 8.666/93 para que fosse incluído no CBA procedimento específico para a licitação de outorgas de serviços de transporte aéreo de passageiros e apesar do que prevê a Lei das Concessões (Lei n.º 8.987/95), não houve a alteração no CBA para prever procedimentos licitatórios antes de tais outorgas. O DAC entendeu que a Lei nº 8.987/95 não se aplica à outorga de concessões de serviços de transporte aéreo regular de passageiros. A análise das Leis n.º 7.565/86, 8.987/95 e 9.074/95 permitiu concluir que prevalecem os termos dos dispositivos da Lei n.º 7.565/86, que regulamentam exclusiva e especificamente os serviços públicos de transporte aéreo, desde que não gerem conflito com a Lei n.º 8.987/95 e, principalmente, com o disposto no art. 175 da Constituição Federal de 1988. Com relação à outorga de concessão de serviços púbicos de transporte aéreo prevalece a Lei n.º 8.987/95.

Assim, todos os contratos de concessão para exploração de serviços públicos de transporte aéreo de passageiros assinados após a promulgação da Constituição Federal de 1988 infringiram o disposto no caput do art. 175 da Carta Magna, haja vista que foram celebrados sem a realização do devido processo licitatório. (...) (Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 346/2008. Processo número: TC-011.088/2005-9. Grupo I – Classe V – Plenário. Natureza: Relatório de Auditoria Operacional. Entidade: Departamento de Aviação Civil – DAC (extinto). Relator: Ministro Raimundo Carreiro. Data da Sessão: 05/03/2008).


Entretanto, após a publicação deste relatório, não houve alteração legislativa que corrigisse a lacuna existente, de modo que o impasse continua.

Ademais, analisando as últimas concessões realizadas pela ANAC, verifica-se que não há a realização da licitação prévia. A concessão é feita mediante requerimento da empresa aérea interessada, que é analisado por esta autarquia, devendo ser verificado o preenchimento dos requisitos formais exigidos pelo Código Brasileiro de Aeronáutica e regulamentos específicos da ANAC.

Se há a regularidade formal, a entidade celebra o contrato de concessão e confere à empresa concessionária a Certificação de Homologação de Empresas de Transporte Aéreo (CHETA)5 , que é uma espécie de "autorização para funcionamento". Após a emissão deste certificado, poderá a empresa solicitar rotas e horários de voos, bem como já realizar a comercialização de bilhetes e passagens aéreas.

Este foi o procedimento adotado pela ANAC para a realização da concessão das linhas de transporte aéreo regular de passageiros para a empresa Sol Linhas Aéreas, em setembro de 2009, cuja validade seria por 10 anos6.

Este também foi o procedimento utilizado para a concessão de linhas a empresa Noar Linhas Aéreas, em 17 de maio de 20107 .

Em suma, é possível aferir que a forma de delegação do transporte aéreo regular de passageiros carece de uma regulamentação adequada, o que dá margens para o desvirtuamento do instituto da concessão, que exige para sua concretização, a ocorrência do prévio procedimento licitatório.

Em outras palavras, a atual forma de delegação utilizada pela ANAC viola frontalmente o instituto da concessão de serviços públicos, para não dizer que agride a Constituição Federal, que exige em seu artigo 175, a realização prévia da licitação.

A necessidade de licitação visa justamente garantir a isonomia entre os participantes e concorrentes na disputa pelo serviço público delegado, bem como assegurar à Administração Pública a seleção da proposta mais vantajosa (Lei n. 8.666/93, art. 3º), o que pode não estar sendo respeitado no procedimento atual adotado pela autarquia da aviação civil.

É essencial, pois, a promulgação de lei ou a reforma do antigo Código Brasileiro de Aeronáutica, para que regulamente o procedimento de outorga deste serviço público e seja reestabelecida a ordem constitucional violada.



3.1. Fundamentos jurídicos da responsabilidade civil dos concessionários

A responsabilidade civil dos concessionários de serviços públicos possui previsão constitucional no artigo 37, parágrafo sexto.

Este artigo traz os princípios e normas gerais para a Administração Pública e seu parágrafo sexto prescreve a responsabilidade civil dos prestadores de serviços públicos (sejam estas pessoas jurídicas de direito público ou privado), para a hipótese de seus agentes causarem danos a terceiros. Determina ainda este parágrafo a possibilidade do direito de regresso da pessoa jurídica em face do agente causador do dano.

Neste sentido, vale destacar que a responsabilidade estatal ou de quem lhe faça as vezes por danos causados a terceiros seria objetiva8 , não demandando a prova da culpa do agente9 , bastando a demonstração do ato ilícito praticado, dano sofrido e o nexo de causalidade entre a conduta do agente e o dano.

Por outro lado, em razão da parte final do parágrafo sexto do referido artigo 37, a responsabilidade do agente causador do dano perante o prestador de serviço público demanda a prova de sua culpa (dolo ou culpa em sentido estrito), o que configura a responsabilidade subjetiva. Em outras palavras, o direito de regresso do ente prestador de serviço público em face do agente causador do dano depende da comprovação do requisito culpa, uma vez que se trata de responsabilidade subjetiva.

Ademais, o próprio Código de Defesa do Consumidor10 trata da responsabilidade do fornecedor para o fato do serviço (artigo 14) e para o vício do serviço (artigo 20). Além disso, o referido diploma trata especificamente sobre a responsabilidade do concessionário de serviço público no artigo 22. Em todas estas hipóteses, verifica-se que a responsabilidade do fornecedor é objetiva11 e não há previsão de um limite ou patamar máximo para o cálculo da indenização.

No mesmo sentido, o Código Civil, em seus artigos 734 e 735, ao regulamentar os contratos de transporte, determina a responsabilização do transportador quando houver danos às pessoas transportadas ou acidente.

Entretanto, na hipótese do serviço de transporte aéreo de passageiros, o Código Brasileiro de Aeronáutica (Lei n. 7.565/1986) traz nos artigos 246 e seguintes a disciplina da responsabilidade do transportador aéreo. Contudo, há dispositivos que estabelecem limites e impõe valores prefixados como patamares máximos indenizatórios, em determinadas situações, como nas hipóteses dos artigos 246, 256 e 257.

Neste contexto, verifica-se que há uma antinomia entre as normas jurídicas que regulamentam a responsabilidade no caso dos serviços de transporte aéreo de passageiros. Assim, surgem dois principais questionamentos: quais seriam as normas jurídicas aplicadas para responsabilizar o concessionário de transporte aéreo regular de passageiros? Os limites impostos pelo Código Brasileiro de Aeronáutica seriam aplicáveis?

Ao analisar os artigos de lei mencionados, pode-se verificar que os dispositivos constitucionais e do Código de Defesa do Consumidor apresentam a mesma responsabilidade objetiva para os concessionários, sendo, portanto, complementares.

Em outras palavras, verifica-se que os dispositivos do Código de Defesa do Consumidor compatibilizam-se com o sistema constitucional de responsabilidade do concessionário de serviços públicos.

Neste contexto, vale destacar que a Constituição Federal traz um mandamento genérico para os agentes públicos, aplicável também aos concessionários de serviços públicos, enquanto o Código de Defesa do Consumidor efetiva a proteção dos direitos do consumidor, previstos na Constituição (artigo 5º, XXXII). Ao efetivar tais direitos, o referido Código estabelece as normas gerais aplicáveis às relações de consumo, o que inclui as hipóteses de responsabilização dos fornecedores.

Não obstante, o Código Civil, ao fixar as características do contrato de transporte, traz também normas gerais prevendo a responsabilidade do transportador, que podem ser aplicadas às relações de consumo.

Assevere-se ainda que o Código Civil fixou como regra a responsabilidade subjetiva (artigo 186) e excepcionalmente a responsabilidade objetiva, quando há atividade de risco ou a lei assim excepcionar (artigo 927, parágrafo único).

Ademais, consoante destacado por Marco Fabio Morsello (2007, p. 430)12 , a atividade de transporte de pessoas envolve alto risco de acidentes (muitas vezes fatais) e a necessidade de uma segurança especial, o que autorizaria a aplicação da responsabilidade objetiva na hipótese de lesão.

Assim, havendo uma relação de consumo caracterizada na prestação do serviço de transporte aéreo, poderá incidir as três normas: Constituição Federal, Código de Defesa do Consumidor e Código Civil, que são compatíveis.

Por outro lado, a problemática surge com o Código Brasileiro de Aeronáutica, que conflita com o Código de Defesa do Consumidor quanto à fixação de patamares (ou limites) para os valores de indenização, na hipótese de danos decorrentes do serviço de transporte aéreo. Ademais, o Código Brasileiro de Aeronáutica, no artigo 317, prevê prazo prescricional de dois anos, enquanto o Código de Defesa do Consumidor, em seu artigo 27, prevê o prazo de cinco anos, para a pretensão de reparação de danos.

Com efeito, latente é a incompatibilidade entre os dois sistemas em relação aos limites indenizatórios e o prazo prescricional aplicável. Dessa forma, a melhor forma de compatibilizar este conflito aparente é aplicando as regras de hermenêutica para interpretação das normas jurídicas, utilizando o critério cronológico e o da especialidade. Isto porque não seria possível a aplicação do critério hierárquico, haja vista que se tratam de leis ordinárias, com o mesmo posicionamento na hierarquia das normas jurídicas13.

Tendo em vista o critério cronológico, verifica-se que o Código Brasileiro de Aeronáutica foi publicado em 1986, enquanto o Código de Defesa do Consumidor é de 1990, devendo este último prevalecer por se tratar de norma posterior.

Já pelo critério de especialidade, pode-se verificar que o Código Brasileiro de Aeronáutica regulamenta todo o sistema aéreo brasileiro e a aviação civil. Por outro lado, o Código de Defesa do Consumidor efetiva a proteção constitucional consumidor e o tutela nas relações jurídicas de consumo.

Neste diapasão, Marco Fabio Morsello (2007, p. 407)14 entende pela prevalência do Código de Defesa do Consumidor, em razão da sua função protetiva estar direcionada a todas as relações de consumo, ainda que haja uma norma mais específica restringindo direitos do consumidor, como na hipótese do Código Brasileiro de Aeronáutica.

Assim, a aplicação do critério da especialidade seria afastada, tendo-se em vista que o Código de Defesa do Consumidor efetiva direito fundamental previsto na própria Constituição Federal, o qual não pode ser restringido por lei ordinária, como no caso no Código Brasileiro de Aeronáutica.

No mesmo sentido já se pronunciou a jurisprudência15 , ao entender pela aplicação do Código de Defesa do Consumidor em detrimento do Código Brasileiro de Aeronáutica.

Assevere-se ainda que os limites impostos a título de indenização pelo Código Brasileiro de Aeronáutica sequer possuem previsão constitucional, conforme destacado por Silvio Venosa:

A Constituição não estabeleceu, portanto, qualquer limite para a indenização por responsabilidade da administração. Como as empresas aéreas são concessionárias de serviço público, estão sujeitas à regra desse dispositivo constitucional. O mesmo raciocínio se aplica à responsabilidade por danos ao passageiro ou a terceiros nos aeroportos ou em serviços de infraestrutura aeroportuária. (VENOSA, 2014, p. 212).

Em outras palavras, a Constituição Federal não prevê a restrição ao direito à indenização daquele que foi lesado. Isto porque, a fixação de um patamar limite poderia ensejar graves injustiças no caso concreto. Dessa forma, veja-se que o Código Civil determina que a indenização seja aferida a partir da extensão do dano (artigo 944), que deve ser verificado a partir da análise da situação fática.

Dessa forma, conclui Marco Fabio Morsello:

Para tanto, incialmente, diante dos ditames dos arts. 5º, XXXII, e 170, V, da Constituição Federal e 6º, VI, do Código de Defesa do Consumidor, depreende-se que a norma elencada no art. 246 do Código Brasileiro de Aeronáutica, que regula das disposições gerais da responsabilidade contratual do transportador, caracterizará antinomia com o microssistema consumerista, quando indicar que os danos ocorridos durante a execução do contrato de transporte estarão sujeitos aos limites fixados nos arts. 257, 260, 262 e 277 do mesmo diploma legal. (...).
No que concerne ao prazo prescricional de dois anos previsto no art. 317, I a III, do Código Brasileiro de Aeronáutica, para hipóteses de dano a passageiro, a bagagens ou mercadorias, a terceiros na superfície, ou que derivem de abalroamento aéreo, há incompatibilidade com o art. 27 da Lei nº 8.078/90, que estipula para aquelas prazo prescricional de cinco anos, o qual preponderará em sede de relações de consumo. (MORSELLO, 2007, p. 414 – 415).

Assim, as disposições do Código Brasileiro de Aeronáutica que limitam os valores indenizatórios a serem pagos pelos transportadores aéreos não podem ser aplicadas às relações de consumo, por se tratarem de normas restritivas ao direito do consumidor.

O mesmo se diga em relação ao prazo prescricional aplicável, devendo-se aplicar o prazo de cinco anos previsto no Código de Defesa do Consumidor em detrimento do prazo de dois anos do Código Brasileiro de Aeronáutica.



3.2. Responsabilidade do concessionário pelo fato ou pelo vício na prestação de serviços

Verificados os diplomas legais aplicáveis à hipótese de responsabilização do transportador aéreo de passageiros e a prevalência do Código de Defesa do Consumidor, passar-se-á a analisar seus principais dispositivos sobre a responsabilidade civil.

Com efeito, o sistema consumerista prevê duas hipóteses de responsabilidade objetiva para o fornecedor de serviço, o que abrangeria o transportador aéreo. Trata-se da responsabilidade pelo fato do serviço e a responsabilidade por vício na prestação de serviços.

Em linhas gerais, a responsabilidade pelo fato (defeito) do serviço está disciplinada no artigo 14 do Código de Defesa do Consumidor, decorrendo de uma falha na segurança no serviço, o que poderia ensejar um acidente de consumo16.

Pode-se mencionar, a título de exemplo, a hipótese de ocorrência de furto de objetos da bagagem transportada pelos passageiros da empresa aérea, o que configura uma falha na segurança do serviço de transporte aéreo17.

Outro exemplo seria a prática de "overbooking" pela empresa aérea, que consiste na venda de mais passagens aéreas do que lugares existentes na aeronave disponibilizada para realizar o transporte. Em outras palavras, a empresa aérea vende mais passagens se comparada à quantidade de passageiros18 que poderia transportar.

Neste contexto, é comum parte dos passageiros não poder embarcar, ainda que tenham comprado sua passagem aérea, configurando-se, portanto, o dever de indenizar19.

Além disso, haverá responsabilidade do fornecedor caso não sejam fornecidas, de modo claro e adequado, as informações relativas à prestação e aos riscos do serviço20.

Não obstante, consoante o parágrafo terceiro do referido artigo, haverá exclusão do dever de indenizar nas hipóteses de o fornecedor demonstrar: (i) a inexistência do defeito no serviço; ou (ii) culpa exclusiva do consumidor ou de terceiros. Contudo, Antônio Hernan V. Benjamin (2014, p. 192) tem admitido a alegação do caso fortuito e força maior como causas excludentes da responsabilidade.

Por outro lado, o artigo 20 do Código de Defesa do Consumidor traz a hipótese de responsabilidade por vício dos serviços. Conforme destaca Antônio Hernan V. Benjamin (2014, p. 220 – 221), os serviços viciados podem ser entendidos como aqueles que não possuam a qualidade ou funcionalidade esperada, sendo, pois, inadequados.

Ademais, para aferir tal vício, deve-se considerar, a oferta ou mensagem publicitária e as normas regulamentares de prestabilidade.

Não obstante, a consequência da falta de qualidade ou funcionalidade do serviço poderá acarretar a impropriedade do serviço para o consumo ou uma diminuição de seu valor. Nestas hipóteses, conforme artigo 20, poderá o consumidor exigir, a sua escolha (de modo alternativo), (i) a reexecução dos serviços, sem custo adicional (que poderá ser feita pelo fornecedor ou terceiros (artigo 20, inciso I e §1º); (ii) a restituição da quantia paga atualizada, sem prejuízo de perdas e danos (artigo 20, II); ou (iii) o abatimento proporcional do preço (artigo 20, III).

Além disso, vale ressaltar que, em se tratando de serviços públicos, o artigo 22 do diploma legal traz a obrigação dos órgãos públicos ou seus delegatários de prestar tais serviços de forma adequada, eficiente, segura e contínua (na hipótese de serviços essenciais).

Neste sentido, pode-se mencionar, a título de exemplo, a hipótese de cancelamento do voo pela companhia aérea, sem justificativa, o que gera o dever de indenizar21.

Ademais, segundo Elaine Cardoso de Matos Novais (2006, p. 287), a hipótese de descumprimento, seja total ou parcial destas obrigações, enseja o direito do consumidor de pleitear o cumprimento da obrigação específica e a reparação de danos prevista no mesmo diploma legal:

Logo, aplicar o art. 22 do CDC não significa afastar, por exemplo, a devolução da quantia cobrada indevidamente pelo prestador de serviço ao consumidor. Quando se aceita aqui a existência de uma responsabilização diferenciada para os órgãos públicos ou quem lhe fizer as vezes é somente para impor-lhes obrigações maiores e mais vastas. Isso porque, enquanto o prestador particular responde pelo vício do serviço com a prática alternativa de qualquer das medidas elencadas no art. 20 do CDC, os órgãos públicos deverão obrigatoriamente refazer o serviço, se for o caso, e devolver as quantias cobradas indevidamente (pelo valor integral, quando for de todo incabível a cobrança do serviço, ou parcialmente, quando possível o uso de parte do serviço cobrado). Os deveres das prestadoras de serviços públicos perante o consumido são cumulativos, e não alternativos. (NOVAIS, 2006, p. 287).

Dessa forma, esta prestação (cumprimento específico da obrigação) é de exigência cumulativa pelo consumidor com as demais hipóteses previstas no Código de Defesa do Consumidor (como, por exemplo, aquelas previstas nos incisos I a III do artigo 20, acima mencionadas).



3.3. Responsabilidade do Estado: aplicação do Código de Defesa do Consumidor?

Verificada a responsabilidade do concessionário do serviço de transporte aéreo, analisar-se-á eventual responsabilidade do Estado, na hipótese de inadimplemento da concessionária. Com efeito, a questão suscitada seria se caberia ao Estado responder pelo inadimplemento do concessionário e qual seria sua responsabilidade: solidária ou subsidiária.

Consoante já destacado no início deste trabalho, quando o Estado delega a prestação de um serviço público ao particular, este assumirá os riscos da execução deste serviço, razão pela qual responde diretamente pelos danos que causar a terceiros (artigo 25, caput da Lei de Concessões – Lei n. 8.987/95).

Não obstante, conforme destacado por Celso Antônio Bandeira de Mello (2013, p. 773), a titularidade do serviço continua a ser do Estado, razão pela qual este poderia ser acionado e responsabilizado subsidiariamente:

Pode dar-se o fato de o concessionário responsável por comportamento danoso vir a encontrar-se em situação de insolvência. Uma vez que exercia atividade estatal, conquanto por sua conta e risco, poderá ter lesado terceiros por força do próprio exercício da atividade que o Estado lhe pôs em mãos. Isto é, os prejuízos que causar poderão ter derivado diretamente do exercício de um poder cuja utilização só lhe foi possível por investidura estatal. Neste caso, parece indubitável que o Estado terá que arcar com os ônus daí provenientes. Pode-se, então, falar em responsabilidade subsidiária (não solidária) existente em certos casos, isto é, naqueles – como se expôs – em que os gravames suportados por terceiros hajam procedido do exercício, pelo concessionário, de uma atividade que envolveu poderes especificamente do Estado. (BANDEIRA DE MELLO, 2013, p. 773).

No mesmo sentido já se manifestou a jurisprudência, ao responsabilizar o Estado de forma subsidiária . Entretanto, ao analisar os julgados recentes, não encontramos uma decisão responsabilizando o Estado na hipótese de inadimplemento de concessionária de transporte aéreo.

Todavia, pode-se extrair dos julgados os fundamentos para eventual e futura responsabilização subsidiária22 estatal, na hipótese de inadimplemento de concessionária de transporte aéreo.

Por outro lado, consoante demonstrado por Elaine Cardoso de Matos Novais (2006, p. 321 – 322), esse entendimento afastaria a aplicação da responsabilidade solidária prevista no Código de Defesa do Consumidor (artigo 25, parágrafo primeiro e sétimo, parágrafo único), o que viria a causar prejuízo ao consumidor, na hipótese de insolvência da concessionária:

Admitir a subsidiariedade da responsabilidade do poder concedente gera prejuízo para o consumidor, porque, se ele ou qualquer um dos legitimados para intentar ação coletiva entra com um processo contra a prestadora e não consegue o ressarcimento, deverá intentar outra demanda contra o ente estatal depois? Por mais que o interessado tenha vantagens práticas em peticionar diretamente contra a prestadora de serviço, a regra da solidariedade prevista legalmente e, por conseguinte, a opção de peticionar contra o poder concedente não deve ser tolhida. (...)
A Constituição Federal ao restringe a responsabilidade civil do Poder Público por atos decorrentes de seus agentes, nem tampouco poderia restringir a responsabilidade do Poder Público em virtude de dano causado pela prestadora em relação a serviço cujo exercício delegou, mas ainda detém a titularidade. Ora, quer dizer que o Estado passa o exercício de serviços públicos relevantes para as mãos de empresas privadas e só quer se responsabilizar se estas não puderem ressarcir suficientemente, sob o argumento de que as prestadoras agem por sua conta e risco? É preciso lembrar que elas só estão desempenhando o serviço porque o Estado consentiu e é exatamente o ente estadual que deve zelar pelo bom desempenho do serviço. (NOVAIS, 2006, p. 321 - 322).

Em verdade, trata-se de uma questão complexa, com embasamento jurídico para os dois posicionamentos.

Todavia, a jurisprudência vem demonstrando uma tendência de se filiar ao entendimento da responsabilidade subsidiária do Estado, o que parece ser o mais acertado, na medida em que todo o risco do desenvolvimento do serviço público é atribuído ao concessionário, que o realiza por sua conta e risco. Ademais, a ingerência do Estado na execução deste serviço está voltada para a fiscalização e garantia da qualidade, por ser este o titular do serviço.

Além disso, é importante ressaltar que nem sempre é aconselhável a responsabilização estatal, ainda que de forma subsidiária, tendo-se em vista que o pagamento das indenizações pode demorar, já que, geralmente, é realizado a partir da ordem cronológica dos precatórios (artigo 100 da Constituição Federal).

Com efeito, o mais interessante e efetivo para o usuário talvez seja a responsabilização direta do concessionário e, em caso de inadimplemento ou insolvência, tentar a desconsideração da personalidade jurídica da empresa, com o intuito de atingir os bens dos seus sócios, utilizando como fundamento os artigos 28 do Código de Defesa do Consumidor e 50 do Código Civil.



3.4. Desconsideração da personalidade jurídica prevista no Código de Defesa do Consumidor

A desconsideração da personalidade jurídica está prevista no artigo 28 do Código de Defesa do Consumidor. Conforme ensinado por Claudia Lima Marques (2014, p. 1409), trata-se uma hipótese excepcional que autoriza ao Poder Judiciário desconsiderar a personificação do empresário (pessoa jurídica) para que sejam os seus sócios diretamente responsabilizados:

A doutrina da desconsideração tem seu fundamento nos princípios gerais de proibição do abuso de direito, e permite ao Judiciário, excepcionalmente, desconsiderar (ignorar no caso concreto) a personificação societária, como se a pessoa jurídica não existisse. Atribuindo condutas e responsabilidades diretamente aos sócios e não à pessoa jurídica.(MARQUES, 2014, p. 1409)

Neste contexto, vale lembrar que esta medida é de caráter excepcional, só podendo ser utilizada quando configurado: (i) abuso de poder; (ii) excesso de poder; (iii) infração à lei; (iv) fato ou ato ilícito; (v) violação ao contrato ou estatuto social; ou (vi) falência, estado de insolvência, encerramento ou inatividade da pessoa jurídica provocados por má administração.

Não obstante, o parágrafo quinto do artigo 28 permite que seja desconsiderada a personalidade jurídica quando sua personalidade for obstáculo ao ressarcimento de prejuízos causados aos consumidores.

Por outro lado, vale destacar que o artigo 50 do Código Civil também traz a possibilidade de aplicação da desconsideração da personalidade jurídica, mas para hipóteses mais restritas, como o abuso da personalidade jurídica, desvio de finalidade da sociedade ou confusão patrimonial.

Este dispositivo somente é aplicável subsidiariamente nas relações de consumo, tendo-se em vista o critério da especialidade das normas jurídicas, consoante destacado por Claudia Lima Marques (1014, p. 1411):

Nas relações de consumo é o art. 28 do CDC que encontra aplicação; o CC/2002 não se aplicará a não ser subsidiariamente, e no que couber (diálogo de subsidiariedade). (MARQUES, 2014, p. 1411).

Ademais, a jurisprudência tem admitido a aplicação da teoria da desconsideração da personalidade jurídica do

Código de Defesa do Consumidor para os concessionários de serviços públicos23.

Dessa forma, seguindo este entendimento, verificada a ocorrência de uma as hipóteses mencionadas no artigo 28 do Código de Defesa do Consumidor, poderia o usuário, em demanda judicial, requerer que o ressarcimento do seu prejuízo seja realizado pelos sócios da empresa concessionária do serviço de transporte aéreo.



Considerações Finais

Diante de tudo o que foi exposto no presente trabalho, ponderam-se as seguintes conclusões.

O conceito de serviço público é variável no tempo e depende da organização política do país. Dessa forma, no cenário atual do Brasil, serviço público pode ser entendido como as atividades, atribuídas ao Estado, previstas em lei e que visam a satisfação das necessidades coletivas da população. Ademais, pode o Poder Público delegar sua prestação aos particulares, por meio de concessão, permissão ou autorização.

O artigo 21, inciso XII letra c da Constituição Federal de 1988 determina que o transporte aéreo no Brasil é serviço público, podendo vir a ser explorado diretamente ou ter sua prestação delegada ao particular, por meio de concessão (artigo 180 do Código Brasileiro de Aeronáutica).

A Carta Magna de 1988 recepcionou o Código Brasileiro de Aeronáutica (Lei nº 7.565/1986), que é o principal diploma legal sobre o tema aviação e transporte aéreo, embora não contenha todo o regramento sobre a matéria. Além desse diploma, aplica-se a Lei nº 11.182/05 (Lei instituidora da ANAC), a Lei de Licitações (Lei nº 8.666/1993) e a Lei de Concessões (Lei nº 8.987/ 1995).

Este "arcabouço de leis" demonstra uma grande dificuldade técnica e operacional para estabelecer o regramento do referido serviço. Essa legislação esparsa e muitas vezes desconexa, com terminologias antigas ou imprecisas, acaba por tornar confusa a aplicação do Direito e pode vir a comprometer sua efetividade perante à sociedade, dando espaço às incertezas e inseguranças.

Ao se analisar a responsabilidade civil dos concessionários de serviço de transporte aéreo, verificou-se a existência de uma antinomia entre a Constituição Federal, o Código de Defesa do Consumidor, o Código Civil e o Código Brasileiro de Aeronáutica.

A Constituição Federal e o Código de Defesa do Consumidor preveem a responsabilidade objetiva e se compatibilizam entre si. Já o Código Civil traz a regra geral da responsabilidade subjetiva e a exceção da responsabilidade objetiva, quando há risco no desenvolvimento da atividade, que seria, justamente, a hipótese do serviço de transporte aéreo.

Por outro lado, o Código Brasileiro de Aeronáutica estabelece limites e impõe valores prefixados como patamares máximos indenizatórios, o que seria incompatível com o regramento previsto nos demais diplomas legais. O entendimento que tende a prevalecer, tendo em vista os critérios hermenêuticos, o Código de Defesa do Consumidor em detrimento do Código Brasileiro de Aeronáutica.

Ademais, o sistema consumerista prevê duas hipóteses de responsabilidade para o fornecedor de serviço, o que abrangeria o transportador aéreo. Trata-se da responsabilidade pelo fato do serviço (artigo 14) e a responsabilidade por vício na prestação de serviços (artigo 20 e 22).

A responsabilidade pelo fato do serviço é verificada quando há falha de segurança ou no dever de informação aptos a gerar um acidente de consumo. É a hipótese, por exemplo, da ocorrência de "overbooking" nas passagens aéreas.

Já a responsabilidade por vício decorre de uma falha na qualidade ou funcionalidade esperada nos serviços, que poderá ensejar a sua impropriedade para o consumo ou uma diminuição de seu valor. É a hipótese do cancelamento de voo sem justificativa pela companhia aérea.

O artigo 22 do Código de Defesa do Consumidor traz a obrigação dos órgãos públicos ou seus delegatários de prestar tais serviços de forma adequada, eficiente, segura e contínua (na hipótese de serviços essenciais).

Em caso de inadimplemento do concessionário de transporte aéreo, há possibilidade de responsabilizar subsidiariamente o Estado, tendo-se como base o artigo 25 da Lei de Concessões. Todavia, há entendimento no sentido de que poderia ser aplicável a responsabilidade solidária do Estado, com base no Código de Defesa do Consumidor.

Por outro lado, a responsabilização estatal pode não ser a medida mais interessante do ponto de vista do usuário que busca a reparação, haja vista a demora para o Estado pagar indenizações, por meio dos precatórios. Neste contexto, poder-se-ia invocar, excepcionalmente, a desconsideração da personalidade jurídica do concessionário do serviço público, com base nos artigos 28 do Código de Defesa do Consumidor e artigo 50 do Código Civil.

Denota-se, assim, que este tema ainda apresenta pontos controvertidos e de grande dificuldade técnica, o que pode vir a comprometer os direitos dos usuários do serviço público de transporte aéreo regular de passageiros.

Por outro lado, a prevalência do posicionamento firmado pela aplicação do Código de Defesa do Consumidor garante, em tese, um amparo jurídico aos usuários e permite que estes tenham instrumentos para fiscalizar as atividades dos concessionários de transporte aéreo e responsabilizar-lhes, caso venham a causar danos. Dessa forma, com esta participação ativa dos usuários, é possível que seja melhorada a qualidade do transporte aéreo de passageiros no Brasil.



_________________________________

1Conforme o art. 2º, II, da Lei 8.987/95, concessão de serviço público é a transferência da prestação de serviço público, feita pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, mediante concorrência, a pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado. (MEDAUAR, 2014, p. 366).

2A permissão pode ser entendida como ato administrativo, unilateral e precário, ao qual a Administração delega a prestação de um serviço ao particular, que seria remunerado por tarifa. Dessa forma, observar que este instituto muito se assemelha à concessão, tendo como principal elemento diferenciador a precariedade da outorga do serviço.

3Quanto à autorização, de regra, permanece sua formalização por ato administrativo discricionário e precário. Em geral, pela autorização se transferem ao particular serviços de fácil execução de regra sem remuneração por tarifas; é o caso da autorização para conservação de praças, jardins ou canteiros de avenidas, em troca da afixação de placa com o nome da empresa. (MEDAUAR, 2014, p. 375).

4Art. 201. Os serviços aéreos especializados abrangem as atividades aéreas de:
I aerofotografia, aerofotogrametria, aerocinematografia, aerotopografia;
II prospecção, exploração ou detectação de elementos do solo ou do subsolo, do mar, da plataforma submarina, da superfície das águas ou de suas profundezas;
III publicidade aérea de qualquer natureza;
IV fomento ou proteção da agricultura em geral;
V saneamento, investigação ou experimentação técnica ou científica;
VI ensino e adestramento de pessoal de vôo;
VII provocação artificial de chuvas ou modificação de clima;
VIII qualquer modalidade remunerada, distinta do transporte público.

5 O CHETA é a comprovação de que a empresa aérea segue todas as normas da aviação civil. Para emitir estes contratos, a agência exigiu, portanto, as autorizações de funcionamento jurídico, precedidas pela análise das condições jurídicas, técnicas e econômicas das empresas. (Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC. ANAC entrega contratos de concessão a cinco empresas aéreas. Brasília, dezembro de 2006. Disponível em http://www2.anac.gov.br/imprensa/cheta.asp . Acesso em 22 de maio de 2015).

6 Brasília, 2 de setembro de 2009 – A Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) aprovou ontem, na reunião de diretoria, a concessão para a Sol Linhas Aéreas, empresa com sede em Cascavel (PR), para operar voos domésticos regulares de passageiros, carga e mala postal. Após a assinatura do Contrato de Concessão, a empresa já poderá solicitar rotas e horários de voos e iniciar a venda de bilhetes para começar a operar. A Sol será a 20ª companhia aérea brasileira de voos regulares de passageiros.

A concessão é válida por 10 anos e, assim como as demais empresas aéreas, a Sol está submetida à legislação brasileira e às leis e regulamentos específicos do setor, em especial o Código Brasileiro de Aeronáutica (CBAer) e o Regulamento Brasileiro de Homologação Aeronáutica (RBHA 135), que trata da aviação regular.

A Sol teve sua concessão aprovada depois de cumprir todos os requisitos legais. O primeiro passo é a Autorização de Funcionamento Jurídico, expedido pela ANAC para a empresa em 15 de outubro de 2008, quando foi verificada a documentação da empresa no que diz respeito à regularidade fiscal e jurídica, a adequação da empresa à legislação do setor, além de uma análise preliminar da viabilidade econômica de seu plano de negócios.

A segunda etapa é a obtenção do Certificado de Homologação de Empresa de Transporte Aéreo (CHETA), que a Sol obteve em 31 de julho de 2009. Esta é a avaliação das condições operacionais de uma companhia aérea, de acordo com os padrões brasileiros e internacionais de segurança, quando são checadas as aeronaves (configuração, equipamentos a bordo etc.), treinamento de pessoal operacional (tripulação, equipe em solo), planos de segurança obrigatórios, procedimentos de manutenção, instalações físicas nos aeroportos e outros itens. O processo culmina no voo de avaliação, no qual inspetores da ANAC testam os procedimentos da companhia no embarque e em pleno voo, simulando situações de emergência e comprovando a preparação da companhia para atuar nessas condições. A terceira e última fase da criação de uma companhia aérea é a concessão. (Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC. ANAC aprova concessão para Sol Linhas Aéreas. Brasília, 2 de setembro de 2009. Disponível em http://www2.anac.gov.br/imprensa/anac_sol_linhas_aereas.asp . Acesso em 22 de maio de 2015).

7 Brasília, 17 de maio de 2010 – A Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) aprovou a concessão para a Noar Linhas Aéreas, que poderá explorar por 10 anos o serviço de transporte aéreo público regular de passageiro, carga e mala postal. A decisão foi publicada na sexta-feira, 14 de maio, no Diário Oficial da União.

Com sede social na cidade de Caruaru (PE), agora a companhia já pode fazer junto à ANAC os pedidos de autorização de voos (Hotran), com as rotas e horários que pretende operar suas aeronaves Let 410 UVP, com capacidade para 19 passageiros. (...). (Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC. ANAC aprova concessão para Noar Linhas Aéreas, de Pernambuco. Brasília, 17 de maio de 2010. Disponível em < http://www2.anac.gov.br/imprensa/AnacAprova.asp>. Acesso em 22 de maio de 2015).

8Entende-se que, a partir da Constituição de 1946, ficou consagrada a teoria da responsabilidade objetiva do Estado; parte-se da ideia de que, se o dispositivo só exige culpa ou dolo para o direito de regresso contra o funcionário, é porque não quis fazer a mesma exigência para as pessoas jurídicas.

No dispositivo constitucional estão compreendidas duas regras: a da responsabilidade objetiva do Estado e a da responsabilidade subjetiva do agente público. (PIETRO, 2013, p. 722)

9 Não obstante, Celso Antônio Bandeira de Mello entende que a responsabilidade do Estado seria objetiva nas hipóteses de atos comissivos (ação) e subjetiva na situação de omissão, conforme trecho destacado:

Quando o dano for possível em decorrência de uma omissão do Estado (o serviço não funcionou, funcionou tardia ou ineficientemente) é de aplicar-se a teoria da responsabilidade subjetiva. Com efeito, se o Estado não agiu, não pode, logicamente, ser ele o autor do dano. E, se não foi o autor, só cabe responsabilizá-lo caso esteja obrigado a impedir o dano. Isto é: só faz sentido responsabilizá-lo se cumpriu dever legal que lhe impunha obstar ao evento lesivo. (BANDEIRA DE MELLO, 2013, p. 1029).

10 Conforme já decidido pelo STJ, o Código de Defesa do consumidor é plenamente aplicável aos serviços públicos remunerados por tarifa, o que seria também a hipótese do transporte aéreo regular de passageios:EMENTA ADMINISTRATIVO – SERVIÇO PÚBLICO – CONCEDIDO – ENERGIA ELÉTRICA – INADIMPLÊNCIA. (...)3. Os serviços prestados por concessionárias são remunerados por tarifa, sendo facultativa a sua utilização, que é regida pelo CDC, o que a diferencia da taxa, esta, remuneração do serviço público próprio. (Brasil. STJ, Segunda Turma. Número Registro: 2006/0078247-0. REsp 840864 / SP. Números Origem: 12385316 200501257330. Ministra Relatora: Eliana Calmon. Data de Julgamento: 17/04/2007. Data de publicação: DJ: 30/04/2007).

11 Para o legislador, o fornecedor que exerce atividade lucrativa no mercado de consumo deve responder por eventuais vícios ou defeitos dos bens e serviços. Este dever está ligado à obediência a normas técnicas e de segurança (dever de segurança), bem como os critérios de lealdade perante os consumidores. (...)

É por esta razão que o legislador adotou a regra da responsabilidade civil objetiva para a reparação dos danos aos consumidores. (DENSA, 2014, p. 63).

12Tecidas referidas considerações, é curial que, muito embora os índices de sinistros do ramo aeronáutico tenham diminuído sensivelmente ao longo do tempo, propiciando que o caráter aventureiro de outrora fosse substituído por transporte de massa, não há como negar a existência de atividade de risco, ínsita, aliás, sob nossa ótica, a todos os meios de transporte.

De fato, no ramo aeronáutico, o elemento segurança, aliado à celeridade, impõem redobradas medidas de proteção, principalmente tendo em vista que eventual acidente acarretará, via de regra, consequências fatais. (MORSELLO, 2007, p. 430).

13 Diante da ocorrência de antinomias jurídicas, deverão ser utilizados os critérios de solução, hierárquico, cronológico, e da especialidade. (...).

Pelo critério hierárquico, havendo antinomia entre uma norma jurídica superior e uma norma jurídica inferior, prevalece a norma jurídica superior, dentro da concepção piramidal e hierarquizada do sistema jurídico. (...) Pelo critério cronológico, havendo antinomia entre a norma jurídica anterior e a norma jurídica posterior, que verse sobre a mesma matéria, ambas de mesma hierarquia, prevalece a norma jurídica posterior. (...)

Pelo critério da especialidade, havendo contradição entre uma norma jurídica que regule um tema genericamente e uma norma que regule o mesmo tema de modo específico, sendo ambas de mesma hierarquia, prevalece a norma jurídica especial. (SOARES, 2010, p. 101 – 102).

14 As regras que concretizam a defesa do consumidor evidenciam campo de aplicação escudado na função e não no objeto, ensejando, destarte, segmentação horizontal, de modo a afastar o critério da especialidade dos diplomas legais aeronáutico, na medida em eu, em sede de relações de consumo, quando restringidos os direitos do consumidor, justamente preponderarão sob este critério as normas do microssistema mencionado. (MORSELLO, 2007, p. 407).

15 EMENTA PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO NO RECURSO ESPECIAL. TRANSPORTE AÉREO. INDENIZAÇÃO POR DANO MORAL. OVERBOOKING. EXTRAVIO DE BAGAGENS. CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. APLICAÇÃO. SUCUMBÊNCIA. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. DANO MORAL. EXISTÊNCIA. QUANTUM INDENIZATÓRIO. REDUÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SUMULA N. 7/STJ.1. Inexiste violação do art. 535 do CPC quando o acórdão impugnado examina e decide, de forma motivada e suficiente, as questões relevantes para o desate da lide.2. A responsabilidade civil das companhias aéreas em decorrência da má prestação de serviços, após a entrada em vigor da Lei n. 8.078/90, não é mais regulada pela Convenção de Varsóvia e suas posteriores modificações (Convenção de Haia e Convenção de Montreal) ou pelo Código Brasileiro de Aeronáutica, subordinando-se, portanto, ao Código de Defesa do Consumidor.3. A revisão de indenização por danos morais só é viável em recurso especial quando o valor fixado nas instâncias locais for exorbitante ou ínfimo. Salvo essas hipóteses, incide a Súmula n. 7 do STJ. 4. Agravo regimental desprovido. (Brasil. Superior Tribunal de Justiça. AgRg no AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 409.045 - RJ (2013/0341811-3). Relator: João Otávio de Noronha. Data de julgamento: 26/05/2015).

16 A qualidade dos produtos e serviços, já afirmamos, pode ser maculada de duas formas: através de vícios de qualidade por inadequação e por intermédio da presença de vícios de qualidade por insegurança. Estes poderiam ser conceituados como a desconformidade de um produto ou serviço com as expectativas legítimas dos consumidores e que têm a capacidade de provocar acidentes de consumo.

Logo, no conceito de vício de qualidade por insegurança, encontramos dois elementos: a desconformidade com uma expectativa legítima e a capacidade de provocar acidentes. Sem que estejam reunidos estes dois elementos não há falar em vício de qualidade por insegurança. (BENJAMIN, 2014, p. 163).

Responsabilidade civil. Transporte aéreo. Aplicação do CDC. Legitimidade ativa dos autores, vítimas do evento danoso. Furto de objetos em bagagem transportada. Fato do serviço. Responsabilidade solidária dos fornecedores. Direito ao ressarcimento do dano material. Dano moral Reconhecido. Sentença mantida.

I. Não prospera a alegada ilegitimidade ativa, na medida que o autor também foi vítima, suportando todos os reflexos negativos do acidente de consumo consubstanciado no furto de objetos da bagagem transportada de sua esposa; preenchendo, assim, as condições para o exercício do seu direito de ação no que concerne à busca pela reparação do dano extrapatrimonial suportado.

II. Fato do serviço, circunstância que repercute responsabilidade objetiva e solidária dos fornecedores que consorciadamente promoveram a prestação do serviço o qual, em sua execução, mostrou-se falho.

III. Empresa de aviação que possui dever de cuidado com relação à bagagem de seus passageiros, respondendo, no caso de extravio ou furto, pelos prejuízos ocasionados aos seus usuários.

IV. Danos materiais mensurados relativos aos bens extraviados que se mostram condizentes com as peculiaridades do caso concreto, como o destino, a duração da viagem; justificando, diante de um juízo de equidade e valoração da experiência comum, a manutenção visto que adequado a uma situação de realidade, respeitando a razoabilidade incita na medida.

V. Hipótese caracterizadora de dano moral, frente aos transtornos ocasionados que extrapolam os meros reflexos patrimoniais decorrentes do desapossamento dos bens particulares dos nubentes que tiveram a tão esperada lua de mel abalada com o evento.

VI. Quantum fixado de acordo com as finalidades da verba indenizatória e aos parâmetros utilizados pelas Turmas Recursais em casos análogos.

VII. Sentença confirmada por seus próprios fundamentos, nos termos do artigo 46 da lei 9099/95. RECURSO DESPROVIDO. (Brasil. Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul. Terceira Tuma Recursal Cível. Recurso Inominado nº 71002991776. Relator: Carlos Eduardo Richinitti. Data de julgamento: 25/08/2011).

18 Medida a partir da quantidade de assentos disponíveis na aeronave.

19TRANSPORTE AÉREO DE PASSAGEIROS A relação contratual de transporte aéreo de passageiros está subordinada ao CDC - A transportadora responde objetivamente pelos danos causados ao consumidor, em razão de defeitos no serviço prestado e de fatos com relação com os próprios riscos da atividade, no que concerne, em razão do disposto nos arts. 14 e 17, do CDC - A prática de overbooking configura defeito de serviço e inadimplemento contratual e não causa excludente de responsabilidade da transportadora. (...). (Brasil. Tribunal de Justiça de São Paulo. Apelação Cível nº 1010256-88.2014.8.26.0100. 20ª Câmara de Direito Privado. Relator: Rebello Pinto. Data de julgamento: 15/06/2015).

20 Neste sentido, destaca-se trecho de julgado do Tribunal de Justiça de São Paulo: (...) Viagem aérea à Argentina. Transporte aéreo. Embarque internacional. Impossibilidade por falta da carteira de identidade de menor, com oito meses, que estava acompanhado dos pais e exibiram, à época, a certidão de nascimento. Relação de consumo. Lei 8.078, de 11 de setembro de 1.990. Responsabilidade objetiva, sem causa, da transportadora. Acidente de consumo por alta [falta] de informação bem definido no contexto, sem que fosse comprovada uma das duas exceções do art. 14, §3º, inciso I e II. Informação. Inexistência de informação dada pela transportadora antes da venda das passagens aos consumidores, esclarecendo que o menor deveria possuir a carteira de identidade para que pudesse embarcar. Prova inexistente a respeito. Falha configurada. Desdobramentos decorrentes pela perda do voo e confecção daqueles documentos, dando-se depois o novo embarque em uma outra aeronave que não possuía as acomodações especiais ao menor, solicitadas anteriormente, além dos desdobramentos e alteração de todo o pacote adquirido, com a perda de uma diária, em Buenos Aires, e o sacrifício da viagem ao Uruguai, onde haveria o traslado ao hotel. Ressarcimento. As perdas materiais incluirão todas as despesas havidas pelos consumidores, exceto às de confecção da carteira de identidade do menor, documento que independente da falha de informação, será útil doravante à sua identificação. Dano moral. Configuração. Reconhecimento. Resultado do julgamento invertido, em parte. Ônus sucumbenciais invertidos. Recurso parcialmente provido. (Brasil. Tribunal de Justiça de São Paulo. Apelação nº 9149661- 22.2008.8.26.0000. 19ª Câmara de Direito Privado. Relator: Mauro Conti Machado. Data de Julgamento: 16/04/2012).

21RESPONSABILIDADE CIVIL Contrato de transporte aéreo Cancelamento de voo por culpa exclusiva da Ré Inadimplemento contratual - Responsabilidade objetiva da transportadora Admissibilidade Inteligência do art. 22, caput e parágrafo único, do CDC Contrato de transporte traz implícita obrigação de resultado - A não obtenção desse resultado importa no inadimplemento das obrigações assumidas e a responsabilidade pelo dano ocasionado – Responsabilidade objetiva da Ré configurada Restituição dos danos materiais sofridos pelo Autor Cabimento - Dano moral Ocorrência - Prova - Desnecessidade Basta a prova do fato que gerou a dor Dano "in reipsa" Pretensão à majoração do valor indenizatório Cabimento Valor insuficiente Indenização majorada para R$ 8.000,00 Atualização monetária a partir da data deste acórdão - Juros moratórios de 1% ao mês desde a citação - Recurso do Autor provido e recurso da Ré desprovido. (Brasil. Tribunal de Justiça de São Paulo. Apelação nº 0131593-32.2012.8.26.0100. 20ª Câmara de Direito Privado. Relator: Álvaro Torres Júnior. Data de julgamento: 24/08/2015).

22 EMENTA: AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS E MATERIAIS. ATO PRATICADO POR TABELIÃO. DELEGAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO. RESPONSABILIDADE DO ESTADO. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. - Inquinado de ilegal o abusivo o ato praticado por tabelião, no exercício de suas funções delegadas de serviço público, tem o Estado legitimidade passiva para responder pelos danos originados dos atos praticados na serventia, nos termos do art. 37, § 6º, da Constituição Federal, assegurado o seu direito de regresso. (...) RESPONSABILIDADE DO TABELIÃO - ESTADO DE MINAS GERAIS - RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA - ILEGITIMIDADE PASSIVA - CÍVEIS DA UNIDADE RAJA GABAGLIA. - A responsabilidade civil e criminal dos notários e oficiais de registro em relação aos atos próprios das serventias é direta, inexistindo responsabilidade solidária do Estado de Minas Gerais pela prática de tais atos. A responsabilidade do ente público é apenas subsidiária, sendo manifesta sua ilegitimidade para compor o polo passivo da demanda. - Reconhecida a ilegitimidade do Estado de Minas Gerais, a competência para apreciação do recurso passa a ser de uma das Câmaras Cíveis da Unidade Raja Gabaglia, nos termos do art. 36 do Regimento Interno deste Egrégio TJMG. (Brasil. Tribunal de Justiça de Minas Gerais. Apelação Cível nº1.0702.09.555138-9/001. 4ª Câmara Cível. Relatora: Ana Paula Caixeta. Data de julgamento: 11/06/2014).

23EMENTA - APELAÇÃO CÍVEL – AGRAVO RETIDO – AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS – ACIDENTE EM RODOVIA ESTADUAL – LEGITIMIDADE PASSIVA DO ESTADO CONFIGURADA – DECISÃO MANTIDA – RECURSO IMPROVIDO. Considerando que a AGESUL é uma autarquia e, portanto, sujeita ao controle da entidade estatal que a pertence, inegável que poderá haver a responsabilização por parte do Estado de Mato Grosso do Sul, seja na modalidade solidária ou subsidiária. Agravo retido improvido. (...) RECURSO DO ESTADO – ALEGAÇÃO DE IMPOSSIBILIDADE DE RECONHECIMENTO DE RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA – AUTARQUIA COM ORÇAMENTO PRÓPRIO - RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL - RECURSO DO ESTADO PROVIDO NESTE PONTO. A AGESUL é autarquia, vinculada à Secretaria de Estado de Obras Públicas e Transportes-SEOP e possui capacidade de se autogovernar e orçamento próprio. Tal fato não retira a responsabilidade do Estado, mas referida responsabilidade somente é cabível de forma subsidiária, caso o patrimônio da autarquia não se mostre suficiente para fazer frente ao dano postulado. Recurso do Estado provido neste ponto. (Brasil. Tribunal de Justiça do Mato Grosso do Sul. Apelação Cível nº 0000699-18.2009.8.12.0017. 4ª Câmara Cível. Relator: Dorival Renato Pavan. Data de julgamento: 13/05/2014). EMENTA: Agravo de instrumento interposto contra decisão que em ação indenizatória em fase de execução de sentença determinou a notificação da empresa sucessora da devedora para reter parte do valor que pagaria aos seus sócios, com posterior depósito em conta judicial – Agravo interposto pela devedora firme nas teses de que (1) a decisão atacada indevidamente desconsiderou a sua personalidade jurídica, atingindo os bens dos sócios; (2) não houve nenhuma alteração no contrato social da empresa e nem mesmo na sua razão social; (3) os sócios, pessoas físicas, negociaram as vendas de suas cotas à empresa Auto Viação Ourinhos Assis Ltda; (4) o valor da retenção pertence aos seus sócios, de modo que a ordem é manifestamente ilegal; (5) o art. 5 0, do CC/02 autoriza a desconsideração da personalidade jurídica somente diante da demonstração de abuso de direito, configurado pelo desvio de finalidade ou pela confusão patrimonial, o que não ocorreu; e, (6) não houve prévio exaurimento do seu patrimônio social, tendo em vista que existem ônibus que poderiam ser excutidos na presente execução - Não acolhimento - Transferência da totalidade das cotas sociais da devedora para outra empresa (Avoa - Auto Viação Ourinhos Assis Ltda.) - Reconhecimento expresso no instrumento contratual de que a devedora possui saldo negativo em todas as suas contas bancárias e passivo de mais de R$ 2.200.000,00, composto por dívidas oriundas de ações trabalhistas e cíveis - Demonstração inequívoca de que a personalidade jurídica da empresa está sendo usada para dificultar o recebimento da indenização - Aplicação do art. 28, § 5º , do CDC - Desconsideração da personalidade jurídica da devedora, com manutenção da ordem de notificação da empresa Auto Viação Ourinhos Assis Ltda. para que deposite o valor executado em conta à disposição do juízo de primeiro grau - Recurso não provido. (Brasil. Tribunal de Justiça de São Paulo. Agravo de Instrumento n° 7284168-8. 11ª Câmara de Direito Privado. Relator: Moura Ribeiro. Data de julgamento: 28/08/2008).



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_____. Tribunal de Justiça do Mato Grosso do Sul. Apelação Cível nº 0000699-18.2009.8.12.0017. 4ª Câmara Cível. Relator: Dorival Renato Pavan. Data de julgamento: 13/05/2014

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_____. Tribunal de Justiça de São Paulo. Apelação nº 9149661- 22.2008.8.26.0000. 19ª Câmara de Direito Privado. Relator: Mauro Conti Machado. Data de Julgamento: 16/04/2012

_____.. Tribunal de Justiça de São Paulo. Apelação Cível nº 1010256-88.2014.8.26.0100. 20ª Câmara de Direito Privado. Relator: Rebello Pinto. Data de julgamento: 15/06/2015

_____. Tribunal de Justiça de São Paulo. Apelação nº 0131593-32.2012.8.26.0100. 20ª Câmara de Direito Privado. Relator: Álvaro Torres Júnior. Data de julgamento: 24/08/2015

_____. Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul. Terceira Tuma Recursal Cível. Recurso Inominado nº 71002991776. Relator: Carlos Eduardo Richinitti. Data de julgamento: 25/08/2011

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_____.. Superior Tribunal de Justiça. AgRg no AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 409.045 - RJ (2013/0341811-3). Relator: João Otávio de Noronha. Data de julgamento: 26/05/2015

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